观点| 中国是否应该加入CPTPP？
摘要: 在《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）正式生效并开始考虑成员扩容之后，中国面临是否应该加入CPTPP的抉择。本文认为，与四年前《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）刚完成谈判时的情形相比，中国面临 ...
  在《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）正式生效并开始考虑成员扩容之后，中国面临是否应该加入CPTPP的抉择。本文认为，与四年前《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）刚完成谈判时的情形相比，中国面临的国际国内形势都发生了较大变化。这些变化都有利于中国加入CPTPP。中国加入CPTPP不仅必要而且可行。必要性体现在：美国未来重返CPTPP的可能性非常大，中国尽早加入CPTPP能带来经济层面、深化自身改革开放、参与全球经济治理三方面的收益，并有利于应对中美经贸摩擦。可行性体现在：与TPP刚完成谈判时的情形相比，中国的制度和政策与CPTPP规则的差距已缩小；CPTPP开始考虑成员扩容问题；美国不属于CPTPP成员，程序上无法阻挠中国加入；中国在中美经贸磋商中积累了谈判高标准国际经贸规则的经验。当然，中国加入CPTPP确实面临不少困难，本文提出了化解这些困难的方法。总之，中国应该作出加入CPTPP的决定。 2018年12月30日，《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）正式生效。CPTPP是在美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）之后，其余11个TPP成员国重新命名并重新签署的贸易协定。随着CPTPP的正式生效，以及之后开始考虑新成员的加入问题，关于中国是否应该加入CPTPP的争论又热起来。实际上，2015年10月，当TPP完成谈判时，已经有一波关于中国是否应该加入TPP的争论。如今，时间已经过去近四年，争论的背景和原因都已发生变化。中国需要更加严肃地思考到底是否应该加入CPTPP。本文拟从国际国内形势的变化，加入的必要性、可行性、面临的困难等四个方面来分析中国是否应该加入CPTPP，并据此提出相关建议。 国际国内形势的变化 在当前时期，争论中国是否应该加入CPTPP，和四年前热议中国是否应该加入TPP，背景和原因也即国际国内形势都已发生变化。最大的变化背景是美国已退出TPP，不是CPTPP成员国。此外，变化的外部背景（国际形势）还包括：CPTPP已经开始生效；与TPP规则相比，CPTPP规则的标准有所降低；许多CPTPP规则已经开始成为国际经贸规则的趋势，如世界贸易组织改革、已经生效的欧加自贸协定和欧日自贸协定、谈判完成的美墨加自贸协定（USMCA）都会涉及类似的高标准国际经贸规则。对于中国而言（国内形势），一方面经过四年的深化改革和扩大开放，自身各项制度或政策与CPTPP规则的差距大大缩小；另一方面，在中美经贸摩擦发生的背景下，加入CPTPP很可能会成为中国应对中美经贸摩擦的一步好棋。 （一）国际形势的变化 美国退出TPP，不是CPTPP成员国。众所周知，尽管美国不是TPP创始成员国，但是美国加入TPP之后便成为TPP谈判的主导者和协调者。奥巴马政府更是将其视为执政的重要政绩，推动TPP在2015年10月完成谈判。在奥巴马执政的最后一年，未能争取到美国国会的支持，美国未能通过TPP。特朗普上台以后，为履行其竞选承诺，签字退出TPP。其余11国更名并签署CPTPP，美国不是该协定的成员国。这一变动有利于中国加入CPTPP。当美国是TPP成员国时，如果中国加入TPP，需要征得美国同意，并需要和谈判能力最强的美国进行谈判，参考中国入世时和美国进行的拉锯式谈判，毫无疑问，中国加入的难度非常大。现在美国不是CPTPP成员国，中国加入CPTPP不需要征得美国的同意，在谈判过程中，便减少了一个谈判能力最强的成员，中国加入的难度大大降低。 相比TPP在完成谈判后还面临是否能够在各成员国通过和生效的问题，CPTPP已经开始生效。在2015－2016年争论中国是否应该加入TPP时，TPP只是完成谈判，距离生效还有很大距离。其中，TPP生效最主要的阻力来自美国。根据当时TPP生效的规则，至少需要美国和日本通过，TPP才能生效。但是在奥巴马执政的最后一年，尽管其尽力推动美国国会通过，但未能成功。在TPP未生效时，TPP不可能考虑成员的扩容问题。因此，当时争论中国是否应该加入TPP，实际上是在争论：当TPP在将来的某一天生效之后，中国是否应该加入。至于哪一天生效，当时并不知道。现在情况不一样，因为CPTPP已经生效。对于中国而言，考虑是否加入一个已经生效的协定是一个更加现实的问题。 CPTPP规则相比TPP规则标准有所降低。CPTPP规则对TPP有所修改，其中最主要的修改是对富有争议的条款进行搁置或曰暂停。暂停条款由日本推动，根据CPTPP成员国的官方表述，一共22条，大多是TPP谈判时由美国提出的。这22项条款涵盖海关监管与贸易便利化、投资、服务贸易中的跨境交付、政府采购、知识产权、透明度与反腐败等一般条款以及针对金融服务、电信服务、邮政服务和环境服务的特定部门条款。其中，对投资和知识产权条款的搁置尤为突出，这适当降低了CPTPP的规则标准。中国加入的难度也就相应降低。 许多CPTPP规则已经开始成为国际经贸规则未来的发展趋势。除CPTPP外，目前有影响力的高标准自贸协定还有USMCA、欧加自贸协定、欧日自贸协定等，以及美欧提出的“三零”谈判。这些高标准自贸协定基本都包括了CPTPP中的内容。CPTPP已经成为未来的高标准自贸协定的模板。更为重要的是，CPTPP中的许多规则还会在美欧日的推动下逐步成为世贸组织改革要考虑的内容，比如国有企业、补贴、竞争中性、电子商务等。尽管CPTPP规则由美国主导制定，但是不可避免地要成为未来国际经贸规则的参考。 （二）国内形势的变化 中国自身制度和政策与CPTPP规则之间的差距缩小。2015年至今，中国在深化改革、扩大开放方面又推出了许多举措。2017年3月，国务院批复在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7个省市成立自贸试验区。中国的自贸试验区范围不断扩大、数量不断增加，许多规则已经在自贸试验区先行先试，并推广到全国。中国还在2018年4月宣布设立海南自由贸易港。除自贸试验区外，中国还在许多领域推出改革举措（具体后续会有分析）。随着近几年的改革开放，中国对高标准经贸规则的接受能力明显提升。2018年12月的中央经济工作会议还首次提出“制度型开放”这一概念：“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”中国对制度型开放的推进本身就是要对接国际高标准经贸规则。 相比四年前，中国还需要思考应对中美经贸摩擦之道。四年前，作为“亚太再平衡”战略的一部分，美国主导TPP确实有针对中国的意图，一是TPP规则本身有许多针对中国的成分，二是美国主导TPP有战略上在亚太范围内挤压中国的意图。换言之，当时美国已经开始考虑将中国作为竞争对手。对于中国而言，当时的权衡非常困难，加入或不加入都很难受：如果不加入，则会被排斥在美国主导的贸易协定安排之外；如果加入，则需要接受美国的谈判要价，任美国宰割。目前而言，由于中美经贸摩擦，美国打压中国的意图已经非常明显，CPTPP却可以成为中国应对美国的方法。如果中国不加入CPTPP，未来还需要面临美国重新加入CPTPP之后的战略挤压；如果决定加入，则不需要再同美国谈判，不会受美国要价的威胁。 （三）中国应尽早作出加入CPTPP的决定 上述六大背景的变化，都使得在思考中国是否应该加入CPTPP时，越来越倾向于得到肯定的答复。经过四年的时间，当中国在思考是否要加入CPTPP的时候，需要更加严肃和认真，需要经过论证给出自己的答案，而非像四年前那样仅仅是一个争论而不需要结果，抑或像四年前在争论时除支持和反对的观点外，还有持观望、等一等看一看的观点。时不我待，中国现在不能再有观望态度，而应该尽早作出是否加入CPTPP的决定。 经过四年的变化，现在反对中国加入CPTPP的理由，比四年前反对中国加入TPP时更加多元化。由于尚没有中国学者公开反对中国加入CPTPP，笔者在私下里和学者们交流时了解到，反对中国加入CPTPP的理由主要有三个：第一，中国没有必要加入CPTPP，把正在谈判的自贸协定做好就已经足够；第二，对中国加入CPTPP面临的困难有所顾虑，比如可能会影响区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）谈判、CPTPP成员国不会同意中国加入、美国会阻挠、中国无法满足CPTPP规则的高标准等；第三，CPTPP规则由美国制定，不符合中国利益。与此相对比，四年前反对中国加入TPP的原因较为单一，理由是该协定由美国主导，而且中国和TPP规则差距较大，因而不宜加入。 如果说四年前反对的理由还可以理解，加入一个由美国主导的贸易协定确实面临很多困难。但是现在反对中国加入CPTPP的理由并不充分，原因如下。 中国在亚太范围已经签署的较为重要的自贸协定是中国—东盟自贸协定（包括升级版）、中韩自贸协定、中澳自贸协定。正在谈判甚至包括正在研究的自贸协定较为重要的包括RCEP、中日韩自贸协定、中韩自贸协定第二阶段谈判。虽然中韩自贸协定的标准比较高，但是仍然无法和CPTPP相比。RCEP则不仅标准过低，而且面临印度给谈判带来的巨大困难。中日韩自贸协定谈判则因为政治因素的干扰而面临较大不确定性。很显然，这些已有、已谈判或正在研究的自贸协定无法替代CPTPP。中国加入CPTPP确实会面临很多困难，但是不能因为面对困难而拒绝加入。这些困难只是中国决定要加入时需提前想好解决方案的因素，而不应该成为不加入的理由。对于CPTPP规则是否符合中国利益，CPTPP规则确实由美国主导制定，不是所有规则都完全符合中国利益，但即便是世贸组织规则对中国也是有利有弊，而且世贸组织规则也是由美国主导制定。因此，不能以CPTPP规则由美国主导为由反对中国加入。对于中国而言，主要应该基于加入CPTPP的收益的大小来进行考虑。至于加入CPTPP可能带来的困难和损失，则应该尽量避免并想办法进行应对。 中国加入CPTPP的必要性分析 （一）中国加入CPTPP对自身有利 在考虑是否加入一个自贸协定时，中国首先需要考虑是否对自身有利，这是最基本的判定条件。中国加入CPTPP能带来经济层面、深化自身改革开放、参与全球经济治理等三方面的收益。 第一，中国加入CPTPP能获得巨大的经济收益。为量化分析经济收益，我们计算CPTPP保持目前规模、扩容、美国重新加入等不同情景下的经济效应。基于李春顶教授构建的全球一般均衡数值模型的测算结果，虽然在中国不加入CPTPP，CPTPP保持现有11个成员国规模下，中国的社会福利、国内生产总值（GDP）、制造业就业、进出口都会因为CPTPP的生效而有所增加，但是，在任何情景下，中国加入CPTPP获得的收益都将比不加入有大幅增加。在不同情景下，中国加入CPTPP将会拉动GDP增长0.74~2.27个百分点、出口增长4.69~10.25个百分点，均显著优于当前中国不加入CPTPP时GDP仅增长0.25个百分点、出口仅增长0.09个百分点的情景（结果见表1）。美国彼得森国际经济研究所佩里和普卢默的研究也表明，中国加入CPTPP能获得巨大的经济收益。该研究表明，如果中国不加入CPTPP，中国的总收入将因为CPTPP的贸易转移效应损失100亿美元；若加入则能获得2980亿美元的收益。如果CPTPP能够扩容，中国不加入的损失上升到530亿美元；在CPTPP扩容后，若加入则能够获得3250亿美元的收益。  第二，中国加入CPTPP有利于深化改革、推进制度型开放。中国的“入世”经验表明，加入一个自身暂时无法满足标准的协定，为尽量满足其标准，加入前的谈判过程本身就是中国不断深化改革开放的过程。当加入该协定后，为满足承诺，也是中国不断完善自身法律法规、政策、措施和做法的过程。也就是说，加入标准高的协定有助于倒逼自身改革开放。在中国改革开放进入深水区后，尽管推进改革开放的动力不减，但是推进困难明显加大，非常需要通过外部的协定倒逼自身改革开放。尤其是，中国已作出从推进商品、要素开放向推进制度开放的决定，加入CPTPP正好满足自身推进制度开放的需求。 第三，中国加入CPTPP有利于参与全球贸易治理体系建设。目前亚太经济一体化的可能路径有三个：亚太自贸区（FTAAP）、CPTPP、RCEP。中国已经参与FTAAP和RCEP，如果中国再加入CPTPP，有利于在亚太经济一体化中参与整合这三个路径。中国加入CPTPP还有利于未来谈判其他高标准自贸协定，如以更高标准推进中日韩自贸协定谈判，谈判中加自贸协定等与发达经济体的自贸协定。另一方面，从多边视角来看，世贸组织改革已经成为必然趋势，改革的重要内容是贸易规则层面的重塑，CPTPP一些规则未来也会纳入到世贸组织的多边层面。中国加入CPTPP的谈判过程也是一个提升规则接受能力的过程，有利于自身在参与世贸组织改革中掌握主导权。实际上，如果说中国“入世”是参与已有的多边贸易规则，那么，中国加入CPTPP则意味着主动出击，积极参与到多边贸易规则的更新过程中。 此外，目前的高标准自贸协定中，只有CPTPP的成员国差别非常大，这表明CPTPP是一个协调各成员国不同利益之后谈成的贸易协定。已经谈成或正在谈的高标准自贸协定无非是欧加自贸协定、欧日自贸协定、美墨加自贸协定、美欧自贸协定谈判（或三零谈判）。毫无疑问，这些贸易协定都是发达国家之间的贸易协定，其包容性相对有限。TPP虽然由美国主导谈判，反映美国贸易理念，但是为完成谈判，仍然兼顾了其他成员国利益。TPP既有发达国家也有发展中国家，既有资本主义国家也有社会主义国家，既有（超级）大国也有小国，既有北美南美国家也有亚洲和大洋洲国家。其谈成一方面是因为美国主导力强，但也表明高标准国际经贸规则可以被差异较大的国家共同接受。如果说中国可以参与一个高标准自贸协定以便提升自身参与全球贸易治理的能力，CPTPP是目前最好的选择。 （二）从长期视角来看，美国重返CPTPP的可能性非常大，中国应把握住美国特朗普政府退出TPP的有利时机 对于CPTPP的未来成员构成，其未来走势存在四种情景。 情景一：CPTPP成员扩容遇阻，美国没有重返，维持目前11个成员国的规模，即CPTPP的前景是CPTPP11国。目前，存在加入CPTPP可能性的经济体有7个，分别是哥伦比亚、韩国、印度尼西亚、泰国、菲律宾、英国、中国台湾地区。这7个经济体加入CPTPP都存在不同程度的困难，比如韩国因为韩日政治问题可能被日本拒绝加入，英国首先需要解决棘手的脱欧问题才能申请加入，印度尼西亚则很难满足CPTPP的高标准要求。如果这些经济体无法顺利克服困难，则可能会耗费较长时间才能加入CPTPP。与此同时，美国也因为国内政治问题没能在中短期内重返CPTPP。CPTPP将在一定时期维持目前11个成员国的规模。 情景二：美国不重返CPTPP，而CPTPP成员扩容工作进展顺利，在未来几年不断有新成员加入CPTPP，即发展前景是CPTPP11国+X，X为新成员。在此情景下，美国因为种种原因没能重返CPTPP，但CPTPP成员扩容进展较为顺利。不确定的是哪些经济体会加入，以及新成员的数量。但只要美国不重返，这些成员的加入不会改变CPTPP的格局。 情景三：美国重返CPTPP，与此同时CPTPP成员扩容遇阻，CPTPP又回到TPP12个成员国的状态，即发展前景是CPTPP11国+美国。美国重返也基于特朗普能否连任总统而分为两种情形：一是2020年特朗普成功赢得美国大选，成功连任，为了寻求新政绩，或者想法有所转变，决定重返CPTPP；二是特朗普连任失败，新总统上台之后由于执政理念的不同而重返CPTPP。与此同时，申请加入CPTPP的经济体因为种种原因没能加入。那么此情景又重回美国退出CPTPP之前的状态，即原有的TPP回归。 情景四：美国重返CPTPP，新成员扩容工作进展也很顺利，即CPTPP的发展前景是CPTPP11国+美国+X。这是对CPTPP最为顺利的一种情景，也应该是现有CPTPP成员国最希望看到的情景。在情景三的基础上，除美国重返CPTPP之外，CPTPP不断吸纳新成员，该协定的成员数量不断增加。 上述四种情景都有可能出现。短期内，尽管会有经济体申请加入CPTPP，但需要完成特定的加入程序，也需要谈判时间，不会很快就完成谈判过程，美国在未来两年即特朗普第一个任期的后半段也很难重返CPTPP，CPTPP将维持目前11国规模（情景一）。中期内，情景二和情景三的可能性均存在，即美国重返CPTPP或CPTPP成功完成扩容工作。这两种情景意味着未来五年左右的时间CPTPP要么会迎来新成员，要么会迎来美国这一老成员。长期内，很可能会是情景四，即形成CPTPP11国+美国+新成员的格局。CPTPP的规则由美国主导谈判完成，并且对美国有利，未来十年左右的时间内，美国重返CPTPP的概率非常高。与此同时，CPTPP吸纳新成员尽管可能会遇到一些曲折，但长期来看，CPTPP无法吸纳至少一个新成员的可能性非常低。 其中，情景四对中国最为不利，情景三也会给中国带来较大不利影响，情景一对中国最为有利，情景二也很难对中国造成负面影响。如果美国重返CPTPP，无论CPTPP是否能够吸纳新成员，都会对中国不利。其中，情景四（CPTPP11国+美国+新成员）意味着CPTPP不断扩大其影响力，对中国最为不利；即便仅有美国重返的情景三也因为TPP的回归会给中国带来较大不利影响。如果美国不重返，无论CPTPP是否扩容，该协定的战略影响力和给中国带来的战略压力都很有限。从经济效应来讲，根据表1的模拟结果，如果CPTPP维持现有11国规模，并不会给中国带来负面影响，反而会因为全球价值链分工给中国带来一定的好处，尤其是如果CPTPP扩容，中国会因此得到更多的经济收益。但如果美国重返CPTPP，无论CPTPP是否扩容，该协定给中国带来的经济收益都非常有限，甚至在仅美国重返CPTPP的情景三下，中国的GDP也会受损。 既然从长期的视角来看，美国必然会重返CPTPP，并对中国造成不利影响，那么，对中国而言，最优的策略是在美国重返之前提出加入CPTPP的申请，并尽力往前推进。鉴于短期内美国重返CPTPP的可能性很小，中国加入CPTPP的时间窗口至少有两年。如果特朗普第二任期或新总统（特朗普连任失败）仍决定不重返CPTPP，中国有长达6年甚至更长时间的机会期。中国应充分利用这一难得的时间窗口谋划加入CPTPP。 （三）中国加入CPTPP有利于更好地应对中美经贸摩擦 特朗普上台以后，中美之间发生持续性、战略性的经贸摩擦。其不同于普通的经贸摩擦，原因在于：一是目前的中美经贸摩擦规模大，涉及双方绝大部分货物贸易的加征关税；二是反映了整个中美关系的变化，美国已经正式将中国看作竞争对手，视中国崛起为自身威胁。中美目前的双边贸易谈判，其目的主要在于解决美国的关切，其内容主要涉及美国“301调查”报告，辅之以其他美国关切的议题。双方一旦基于共识达成协定，对于美国而言，最关心的是中国确实能够履行承诺，切实做出改变。因此，中美双边谈判除达成协定需要双方努力外，最重要的是协定的执行问题。一方面，该双边协定会建立相应的执行机制。另一方面，对于中国而言，美国的诉求与CPTPP规则有诸多重合之处，中国为满足CPTPP规则而作出的改进也有利于更好执行中美双边协定。CPTPP本身也有执行机制，如果中国加入CPTPP，CPTPP成员国也会监督中国对该协定的执行。因此，中国加入CPTPP能有效解决中美双边协定的执行问题。 另一方面，就像奥巴马执政时期，美国欲拿TPP作为战略上遏制中国的工具，CPTPP随时可能会因为美国的重新加入，而被美国拿来作为遏制中国的工具。如果中国加入CPTPP，美国将失去这一有效工具。 中国加入CPTPP的可行性分析 （一）从规则接受难度来讲，与TPP刚完成谈判时相比，尽管仍有不少接受难度较大的规则，但是中国现在加入CPTPP的难度已大大降低 前述已指出，CPTPP对TPP文本中的22项条款进行了搁置处理，从而适当降低了CPTPP规则标准，也就降低了新成员加入时的谈判难度。与四年前相比，中国对高标准规则的接受能力也在增强。四年来，中国继续深化改革开放，在许多领域都做出重要改善，或者已经制定改革的计划和时间表（表2）。如关税壁垒和非关税壁垒、知识产权、外资准入、服务业开放等等。这使得中国离高标准规则的距离越来越近。根据宋泓的研究，如果2015年中国决定加入TPP，那么将需要大约10年的时间完成加入程序。四年已经过去，如果中国现在决定加入CPTPP并进入谈判程序，将需要大约6年的时间。  当然，仍需要从规则角度分析中国对于某些具体规则的接受难度。可以从两个维度理解接受规则的难度，一是中国国内现有的制度或政策和CPTPP规则的距离，二是如果存在距离，中国为达到CPTPP高标准而改变现有制度或政策的难度。原因在于，即便中国有些制度或政策离CPTPP规则较远，但是如果改革和改进难度较小，中国对该规则的接受难度仍然不算大。基于此，我们可以将CPTPP规则分为四类：第一类是没有接受难度（包括接受难度非常小的规则），中国离这一类规则的差距很小或者没有差距，或者即便有一些差距，中国对标规则的难度也很小。第二类是接受难度中等，中国离这类规则的差距不小，但是中国在相关领域的改革或改进阻力较小，对标规则的难度不太大。第三类是接受难度较大，中国离这类规则的差距较大，而且中国为对标规则需要作出的改革或改进阻力较大，甚至有非常大的阻力，但这些规则仍可以谈判。第四类是不可能接受的规则或者需要经历非常长的时期才可能接受，主要是电子商务中的数据跨境自由流动和劳工中的允许自由结社和集体谈判等条款，这两个条款对中国的制度和社会稳定带来的风险较难评估。因此，笔者认为，在可预期的未来，中国不可能接受这两类条款。综合白洁和苏庆义、佩里和普卢默、肖特等的研究，我们将CPTPP规则的分类情况列于表3中。  从表3可以看出，CPTPP有一部分规则没有接受难度。大部分规则属于接受难度中等，即尽管中国目前离这些规则有一定差距，但是要么属于中国自身改革开放的方向，要么对标这些规则的难度不太大，要么这些规则本身属于较为“中性”的规则，不会对中国造成负面影响。中国经过一段时期的改进完全可以接受这些规则。有一部分规则的接受难度较大，包括：货物的国民待遇与市场准入、投资、国有企业和指定垄断、知识产权等。不能接受的条款主要蕴含在电子商务和劳工这两个章节中。后续我们还会专门分析这些规则。整体而言，中国接受CPTPP规则确实有不少困难，但也不应高估其难度。 （二）CPTPP已经开始生效，其成员已开始考虑该协定的成员扩容问题 在CPTPP已经生效后，为扩大CPTPP的影响力、提高其为成员带来的经济收益，其必然会考虑增加成员的问题。2019年1月19日，在东京召开的CPTPP首次部长级会议就CPTPP的成员扩容事宜进行了探讨。那么，对于CPTPP成员国而言，是否会欢迎中国的加入呢？从目前公开的资料来看，至少没有CPTPP成员国表示过反对中国加入。从各方面了解的信息，包括笔者与CPTPP成员国官员和学者的直接交流来看，大部分CPTPP成员国对中国加入CPTPP持欢迎态度。模拟结果显示（表1以及彼得森国际经济研究所的模拟），与中国不加入相比，中国加入CPTPP后现有11个成员国的社会福利、GDP、制造业就业、进出口等的获益程度都会大幅增加。因此，从经济利益的角度来看，CPTPP成员国没有理由反对中国加入。当然，从非经济因素来看，可能会有成员对中国加入持摇摆不定的态度，这些成员需要中国通过努力去争取。 （三）与TPP时期相比，中国加入CPTPP面临的美国因素的困难降低 如果特朗普政府接受奥巴马政府留下的遗产，美国没有退出TPP，并推进其生效，那么如果中国作出加入TPP的决定，TPP是否接纳中国，主要由美国来决定。鉴于美国主导TPP的战略意图，其同意中国加入、至少短期内同意的可能性非常低。即便美国同意，由于美国强大的谈判能力，中国加入的谈判过程也会非常曲折。也就是说，在TPP时期，即便中国提出申请加入TPP，美国因素也是中国面临的巨大困难。在CPTPP时期，由于美国不是CPTPP成员国，至少从程序上来讲，中国加入不需要征得美国的同意。即便美国想发挥影响力，也只能在外围通过影响其盟友是否同意中国加入来发挥作用，这与美国作为成员国直接影响中国的加入有本质区别。况且，特朗普政府目前在经贸领域的战略和政策重点是在双边谈判中以实力为基础迫使对方做出让步，其重点不在区域层面的谈判。反观CPTPP成员国，目前的CPTPP11国不会像美国那样有明确的反对理由。如果CPTPP同意中国加入，谈判难度与中国加入TPP相比，也会大大降低。 （四）中美双边谈判中，中国已经同意美国提出的许多诉求，这些诉求和CPTPP规则有不少重合之处，中国已经在中美经贸磋商中积累了谈判高标准国际经贸规则的经验 中美经贸摩擦的起因是美国基于其国内法对中国发起“301调查”，调查报告的全称是《基于美国1974年贸易法第301条款所做出的针对中国的技术转让、知识产权和创新相关的法律法规、政策和措施的调查结果》，主要包括四个领域：技术转让、许可限制、对外投资、网络安全。中美双方为化解经贸摩擦，截至2019年5月，已举行11轮高级别经贸磋商。根据公开报道，中美谈判涉及的领域超过了“301调查”报告的范围，实际上已包括美国对中国的所有关切，包括技术转让、知识产权保护、非关税壁垒、服务业、农业、贸易平衡（关税壁垒）、汇率，还涉及国有企业、补贴等。除汇率外，其他谈判内容均包括在CPTPP中。在合并无关紧要的章节后，CPTPP包括27章内容，有一半章节的内容都被中美双边谈判涉及（表4）。尽管特朗普政府退出了TPP，但其谈判成功的USMCA和TPP规则实际上一致性很高，高标准程度类似，特朗普政府对经贸规则的要求实际上接近TPP。这意味着，中国经过和美国的双边谈判，已经积累了谈判大部分CPTPP高标准经贸规则的经验，而且对于接受这些规则已经有相应的研究和判断，如果中美双边谈判完成（实际上已经完成绝大部分内容），中国加入CPTPP的谈判难度会大大降低。  中国加入CPTPP面临的困难及应对方法 虽然中国面临的背景变化倾向于支持中国加入CPTPP，中国加入CPTPP也具有必要性和可行性，但如果中国作出加入CPTPP的决定，确实会面临不少困难，并不会很轻松就能加入。中国不仅需要识别这些困难，更重要的是找到化解这些困难的方法。 （一）中国面临让所有CPTPP成员国同意其加入的困难 CPTPP有自己的加入程序，类似于加入世贸组织的程序。有意向加入的经济体先非正式地同CPTPP成员国沟通，然后正式向CPTPP提出加入申请。如果CPTPP委员会同意，则成立加入工作组。在加入工作组第一次会议上，欲加入CPTPP的经济体应该阐述自己为达到CPTPP规则标准已经做出的努力或即将付诸实施的行动。之后，欲加入CPTPP的经济体应提交市场准入报价，包括自己希望赦免开放的领域。只有当CPTPP成员国都同意该报价，才能正式启动谈判程序。谈判会在欲加入CPTPP的经济体和工作组之间进行，也会根据需要在欲加入CPTPP的经济体和CPTPP成员国之间进行双边谈判。谈判完成获得工作组认可，工作组向CPTPP委员会提交书面报告。CPTPP委员会批准后，则进入欲加入CPTPP的经济体和CPTPP成员国的国内批准程序。当各国都通过之后，欲加入CPTPP的经济体将成为正式的CPTPP成员。 虽然CPTPP成员国已经开始讨论扩容问题，但是真正启动扩容程序，也需要一定的时间。目前对于CPTPP成员国而言，一方面是推进其余4个成员国完成国内批准程序，另一方面是在CPTPP生效后，各成员国需要改革或改进国内制度和政策，以便尽快满足CPTPP中的承诺和规则。因此，在实际扩容之前，CPTPP11国会把精力放在CPTPP本身的运行上，只有当CPTPP真正能够良序运行之后，CPTPP才会启动扩容程序。 如果中国作出加入CPTPP的决定，CPTPP也决定扩容，中国面临的首要不确定性或困难就是征得所有CPTPP11个成员国的同意。在CPTPP成员国都同意后，才能进入谈判程序。尽管没有CPTPP成员国明确表示反对中国加入，但是具体操作起来，对于那些尚不支持中国加入的成员，中国和支持中国加入CPTPP的成员是否能够说服其支持中国加入呢？因为对于CPPTP成员国而言，扩容首先考虑的对象可能是小国而非谈判难度大的大国，而且他们担心中国的加入会影响日后美国的重返。中国也需要让他们确信中国能够深入推进改革以便满足CPTPP规则的要求。另外，一些CPTPP成员国可能也有自己特殊的考虑因素，比如，由于日本出于对自身在亚太经济一体化中扮演角色，以及处理和中国关系的考虑，是否会同意中国加入呢？又比如，由于“孟晚舟事件”影响了中加关系，加拿大是否会同意中国加入呢？再比如，由于越南的外交战略是希望在美国和中国之间取得平衡，是否会同意中国加入，从而破坏其平衡战略呢？ 为克服上述困难，中国一方面需要在对标CPTPP规则方面表现出切实的行动力，另一方面需要付出外交努力去争取CPTPP成员国的支持，增信释疑，让它们相信中国的执行力。中国对于贸易协定的执行力本来不是问题，但由于美国单方面的指责造成其他国家的误解，导致有些国家误认为中国对于承诺的执行力不强。比如美国对中国没有履行入世承诺的指责，美国在“301调查”中对中国在知识产权、技术转让等方面的指责等。对于中国而言，只能通过持续深入的改革来让CPTPP成员国确信中国对标CPTPP规则的努力，比如在自贸试验区更大范围地试行相关规则，并尽快推广到全国，抓紧落实没有完成的十八届三中全会改革任务。对于某些目前还不支持中国加入CPTPP的成员国，中国需要通过不同方式在不同场合与其保持接触和沟通，争取到这些国家的支持。 对于CPTPP成员国担心中国加入会影响美国重返的问题，根据笔者和CPTPP成员国的学者官员交流时了解到的信息，他们认为如果中国和美国达成双边贸易协定，将有利于它们接受中国加入，因为这不仅意味着中美之间（经贸）关系缓和，美国认可了中国的努力，也会监督中国的执行，而且还意味着中国在大部分TPP规则上都愿意作出改进，让CPTPP成员国相信中国深化改革和扩大开放的决心。从这一点来看，中美之间达成双边协定也有利于中国加入CPTPP。由此，中国加入CPTPP和中美之间的双边协定是正反馈机制，一方面中国达成双边协定有利于中国加入CPTPP，另一方面，中国加入CPTPP也有利于让美国相信中国的执行力，从而更愿意和中国达成双边协定。 （二）中国加入CPTPP还面临美国方面带来的不确定性 尽管美国不是CPTPP成员国，但是鉴于中国加入CPTPP带来的巨大的经济和战略影响，美国是否会阻挠呢？尽管美国不是成员国，但是美国依然可以通过影响CPTPP的主导成员日本以及其他盟友来影响CPTPP成员国的决定。只有在美国不反对中国加入的情形下，中国加入CPTPP才更具可行性。另一方面，由于USMCA中的“毒丸条款”，加拿大和墨西哥通过CPTPP和中国签署协定，是否会激活“毒丸条款”，即需要先征得美国同意，加拿大和墨西哥才能同意中国加入，也是需要考虑的问题。 为应对美国的影响，中国需要在作出加入CPTPP的决定后，同美国保持沟通。中国可以在沟通时讲明中国加入CPTPP会给美国带来好处。第一，中国加入CPTPP有利于中国遵守高标准国际经贸规则，从而减少美国对中国不遵守规则的抱怨。如果中国愿意主动做出改变，将国内规则对标国际高标准该规则，这会给美国带来好处，美国理应欢迎。第二，中国加入CPTPP有利于中国执行中美双边贸易协定（如果达成的话）。对于中美双边贸易协定，美国最关心的还是中国执行协定的效果。除在中美双边协定中建立执行机制外，中国加入CPTPP后将接受CPTPP所有成员国的监督，而且CPTPP本身有争端解决和监督机制，这相当于大大强化了对中国的监督，从而有利于中国执行中美双边协定，这符合美国自身的利益。至于USMCA“毒丸条款”的影响，还无法具体评估。虽然该条款针对中国，并限制了USMCA成员与中国谈判自贸协定的行为，但由于该条款尚未被激活，对中国与加拿大和墨西哥谈判自贸协定的影响还有待观察。 （三）中国需要和CPTPP成员国共同考虑如何协调对中国来说接受难度较大或不能接受的规则 如上所述，对于中国而言，接受难度大或不能接受的规则其实就是货物的国民待遇与市场准入、投资、国有企业和指定垄断、知识产权、电子商务、劳工这六个方面。这六个方面实际上又可以分为两类，一是电子商务、劳工这两个与中国的法律法规或经济体制有较大冲突的规则；二是国民待遇与市场准入、投资、国有企业和指定垄断、知识产权等四个方面，虽然接受难度很大，但是符合中国未来的改革方向，也是未来会逐步扩散到区域和多边的规则。 电子商务的冲突在于，CPTPP的规则会促进数据的跨境流动，禁止数据本地化要求和对软件源代码的披露，但是中国的《网络安全法》对于关键信息提出了本地化要求，《网络安全法》第37条规定：“关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。”但是，中国的《网络安全法》依然对此留有了余地，允许适当的非本地化要求：“因业务需要，确需向境外提供的，应当按照国家网信部门会同国务院有关部门制定的办法进行安全评估；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”而且，目前在世贸组织的框架内，包括中国在内的许多成员正在谈判这一内容。允许数据跨境流动是否会成为规则趋势仍然需要观察，主要看以美国为代表的发达国家的博弈能力。但中国应未雨绸缪，应该在自贸试验区开展一定的先行先试。CPTPP的劳工规则允许自由结社和集体谈判，但是中国目前的工会受中华全国总工会的领导。笔者认为，中国很难接受这一条，劳工这一内容可能是所有规则中中国最难接受的。解决电子商务和劳工冲突的方法只能是对中国设置例外条款。 国民待遇与市场准入主要是货物零关税的规则，CPTPP和其他高标准经贸规则一样，有零关税的理念，即绝大多数商品在协定生效后降到零关税，一小部分设置不同时间的过渡期，另一小部分允许保留关税。在CPTPP生效后的第一年，大多数产品都降为零关税。澳大利亚、新西兰、文莱、加拿大、智利、美国等六国的零关税比重都将达到90%以上 ，日本、马来西亚、秘鲁等三国的零关税比重也将达到80%以上。墨西哥和越南零关税的比重相对较少，但也分别要达到76.99%和64.22%。而中国参与的目前减让力度最高的中韩自贸协定，协定实施一年后中国零关税比重仅为57.02%。尽管中国目前的平均关税已下降到7.5%，并会继续下降，但是零关税对中国仍是一个较大的挑战。为解决这一挑战，中国应尽快将自贸试验区扩展到自由贸易港，大幅增加零关税商品的比重。并且建立相应的贸易调整援助机制，对于受到进口商品冲击的本国产业予以援助。另一方面，在谈判时，中国尽量争取到较低的立即实施的零关税比重，而增加有过渡期的产品比重，并设置较长的过渡期。 投资、国有企业和指定垄断、知识产权这三个规则实际上已经是中美双边经贸磋商的重要内容。其中，中国已经承诺愿意践行竞争中性原则，未来会加大国企改革力度，而且国企是许多国家都关心的议题，也是未来世贸组织改革的重要内容。中国只能顺应趋势，让国企行为符合国际规则。知识产权方面，中国会因为和美国的双边经贸磋商而让自己提升接受CPTPP的能力。投资方面则因为中国已经和美国有过谈判双边投资协定（BIT）的经验，也正在和欧盟谈判中欧BIT，相信经过努力可以接受相应的规则。 结论及建议 本文的分析表明，随着中国自身和外部环境的变化，中国应倾向于作出加入CPTPP的决定。而且，中国加入CPTPP不仅具有必要性，也具有可行性。当然，中国加入CPTPP确实面临一些困难，为化解这些困难，中国一方面自身应切实通过深化改革对接规则，另一方面，也应该和CPTPP成员国以及美国保持沟通，通过沟通争取到这些国家的支持。总体而言，中国应作出加入CPTPP的决定。 为使得现有CPTPP11国同意中国加入，并进入谈判程序，中国应制定加入时间表，并统筹官产学各界行动。中国应尽快对加入可行性进行详细论证，并一对一地向CPTPP成员国表达加入意向，然后在CPTPP启动扩容程序后，根据CPTPP程序非正式地向成员国提交相关材料，在此基础上，正式向CPTPP提出申请。官方和政府层面，一是商务部应尽快委托智库完成加入CPTPP的可行性研究报告；二是利用中日政治关系重回正常轨道的契机，优先争取到日本这一CPTPP主导成员国对中国加入CPTPP的支持；三是同CPTPP11国保持接触，争取这些国家的支持。除日本外，起关键作用的成员包括澳大利亚、新加坡、越南、加拿大等国家。由于中国与加拿大的外交政治关系因为华为“孟晚舟事件”受到严重影响，中国可考虑延后和加拿大的接触，等待合适的机会再与加拿大沟通。政府部门应征集产业界对中国加入CPTPP的意见，以便评估利弊。政府部门还应高度重视智库发挥的作用，可委托智库举办关于CPTPP的研讨会，邀请CPTPP11个成员国以及表达加入意向的国家的高水平智库学者、驻华大使讨论CPTPP未来前景，以此表明中国对于加入CPTPP的态度。总之，中国应尽快行动起来。 当然，中国也应做好被CPTPP拒之门外的准备。加入CPTPP的前提是认同并愿意遵守CPTPP规则，中国应基于各项规则标准的高低和自身改革开放时间表统筹推进改革。中国也应做好被CPTPP拒之门外的准备，即在中国提出申请加入CPTPP意向后，无法顺利获得所有11个成员国的同意，或者由于美国阻挠，暂时无法加入。在此情景下，对中国最好的选择依然是对标CPTPP规则进行改革开放。原因在于，美国重返之后，中国只能通过谈判其他高标准自贸协定来缓解CPTPP的压力，如果从现在开始就向高标准规则看齐，未来中国谈判其他高标准自贸协定的难度将大大降低。此外，CPTPP许多规则会体现在世贸组织改革之中，从而演变为多边规则，中国按照加入CPTPP的要求深化改革开放也有利于参与世贸组织改革，并做好接受未来多边规则的准备。 最后，需要指出的是，笔者支持中国加入CPTPP，但在当前的国际国内形势下，也有学者不支持中国加入CPTPP，中国的政府部门也没有作出决定。本文的目的一方面是论证中国应该加入CPTPP，但更重要的是，希望本文能够起到抛砖引玉的作用，引起国内政府部门和学者对该问题的重视。中国应该看清楚美国退出TPP给自身加入CPTPP带来的机遇期，不要错失这一难得的机会，并尽早作出加入的决定。即便中国决定不加入，也应该坚持对标高标准国际经贸规则，并准备好应对美国重返CPTPP的对策。从TPP谈判时、完成谈判，直到美国退出TPP，再到CPTPP签署和生效，中国是否应该加入TPP或者CPTPP都是一个非常引人关注的话题。如果说之前中国还没有做好准备或时机尚未成熟，那么，当前时机已经成熟，中国应作出决定，并做好准备。 （本文来源于《国际经济评论》2019年第4期。本号删除了全部注释。） 延伸阅读： CPTPP的规则、影响及中国对策：基于和TPP对比的分析 欢迎关注中国社科院世界经济与政治研究所微信公众号，请微信搜索“iwepcass”或“中国社科院世界经济与政治研究所”。所发文章不代表作者所在机构的观点。    扫一扫下载订阅号助手，用手机发文章 赞赏 长按二维码向我转账  受苹果公司新规定影响，微信 iOS 版的赞赏功能被关闭，可通过二维码转账支持公众号。 阅读 在看 已同步到看一看 取消 发送 我知道了 朋友会在“发现-看一看”看到你“在看”的内容 确定 [img][/img] 已同步到看一看写下你的想法 最多200字，当前共字 发送 已发送 朋友将在看一看看到 确定 写下你的想法... 取消 发布到看一看 确定 最多200字，当前共字 发送中 [img][/img] 微信扫一扫 关注该公众号 微信扫一扫 使用小程序 取消 允许 即将打开一个新页面 取消 允许 |
