桂华（武汉大学中国乡村治理研究中心教授）

一、积极的乡镇工作

观察发现，三十多岁或四十多一点的乡镇主职干部，工作状态最为积极。这是因为乡镇晋升有年龄上的限制，一般五十岁以下机会较多，超过五十岁的发展空间有限。最近几年，一些地区推行乡镇干部年轻化，也要求干部提拔前要有基层工作经验，很多市直县直的机关干部到乡镇担任主职，锻炼一段时间后再回到市里或县里任职。乡镇主职干部从上级下派，乡镇干部年轻化、高学历化的趋势越来越明显。相对应地，乡镇本地一般干部一步一步晋升的空间也变窄了。

三十多岁或四十多一点的乡镇主职干部工作态度积极，一是有更多的职务晋升机会，其次，这也与乡镇工作任务越来越多有关。乡镇属于最基层，县级各个部门同时下达中心任务，动辄考核、动辄问责在基层逐渐变为常态。这些年轻的乡镇主职干部必须时刻保持高昂的工作状态。

我们前几年调研的一个乡镇，乡镇书记四十出头。在此之前，他还担任了一届镇长，属于就地提拔。本县人，父母为普通农民。这位年轻的乡镇书记干劲特别高，提出“每项工作争第一”的工作要求。他本人精力充沛，白天干工作，夜晚刻苦学习，喜欢读书，也保持看报看新闻的习惯。每当国家或省里出台重要政策，他就提前认真学习，市里县里还没有具体布置，他就在乡镇着手安排。很多时候，等政策一层一层传达下来时，这个乡镇已经做好了前期工作，执行政策迅速，在很多工作上因此成为当地典型示范。

这个年轻书记之前在担任过镇长，对本镇情况熟悉，为人热情，富有管理水平，工作认真。乡镇其他干部对其评价是“情商超高”。担任书记之后，他在乡镇每天八点的早会上，将各项工作布置下去，乡镇大几十号干部各司其职，该下村的下村，该完成业务工作的完成业务工作。每个周五下午，他召开乡镇班子会，十多位班子成员一起总结本周工作完成情况，并分解下周要完成的任务。这位年轻书记，既熟悉乡镇情况，也刻苦学习国家政策，布置工作时不是照本宣科，而将政策要求、上级任务与本地实际结合，努力将乡镇一般干部动员起来。乡镇其他干部的总结说，“听了会上讲话后，愿意跟着他的思路干”。这位年轻的书记还擅于组织各种形式的活动，每次得到县里表扬或取得工作先进，他都会在全镇大会上开展各种形式的表彰，如请工作好的村书记或乡镇干部上台领奖状或证书。等等。总的来说，这是一位热情积极且想把工作干好的乡镇干部。

在这位乡镇书记任职期间，乡村重点工作是人居环境整治。当地政府对人居环境整治的要求很高，县里市里对各个乡镇定期检查观摩。每次观摩由市里县里主要领导带队，要求每个乡镇打造村庄示范点。为了推动工作，县里承诺向每次观摩考核排在前三的乡镇奖励经费。这几年县级财政紧张，这笔奖励经费还一直挂在账上。这位乡镇年轻书记在各项工作中争第一，在人居环境整治上也很认真。县里没有具体的资金支持，这个乡镇就通过整理空心村宅基地，将其变为增减挂钩或占补平衡指标来换取资金。当时县里承诺整理指标给予乡镇补助，通过整理复垦耕地乡镇获得了理论上的几千万资金，并用这笔预期资金开展村庄建设。

这几年中西部地区县域开发放缓，土地开发不景气，县里承诺给乡镇兑付的指标费用并没有到账。然而，乡镇已经动员村里开展了村庄基础设施建设。有些示范点是村里作为业主建设的，有些是镇里直接招标第三方建设的。由于预期土地复垦可获得大笔资金，前期镇里村里和第三方都充满信心。意外的是，这些复垦的指标并没有转化为资金收益。其实这也不意外，因为像这样的中西部普通农业型县城，本身就不可能消化很多的建设用地指标，县城的房地产开发很容易饱和。

复垦资金不能到位，这些前期投入就变成了镇村负担。这两年，承包工程的当地工头都知道结算难，因此，没有人愿意再垫资建设镇村小工程。当地乡镇干部感叹说，“镇里村里开始失信，村干部除非以个人名义，否则连台挖掘机都请不来。”

二、乡镇干部的工作状态

中西部乡镇一般行政和事业的人员几十位。以不久前调查的一个中部乡镇为例，行政编29人，事业编46人，05年机构改革后返聘14人。观察发现，在乡镇几十个工作人员中，书记镇长两位主职干部工作最为积极主动，其次是乡镇近十位副科级干部和十多个科室负责人。

乡镇主职干部或担任领导职务的副科级干部积极主动，因为他们承担了乡镇工作责任。现在乡镇工作越来越多，每个部门都向下分任务，使得乡镇工作越来越忙。乡镇主职干部因此也越来越忙碌。

促使乡镇干部变得忙碌，一是每项上级下达的工作都配合着考核督查，工作完成不了或完成的不好，要承担责任。前一段时间，在南方的某个乡镇调查，随机访谈的4个乡镇干部中有3位近期被处分或问责。

问责属于负面激励，还有正面激励。中西部地区乡村干部的绩效工资少，正面激励主要是职务晋升。工作完成的好，各项排名靠前，容易获得提拔晋升。一些地区选派年轻干部到乡镇任主职，目的是发挥年轻干部的干事创业精神，将乡镇激活。

以问责或正面激励的形式动员乡镇干部，将工作任务变成各种考核指标，再辅以督查问责，实现了对乡镇干部的强管理。各种形式的强管理技术被广泛运用，如综合考核、单向考核、观摩检查、表扬与约谈、就地免职，等等，这些贯通了县级命令向下的传导。在县级下达任务越来越多、要求越来越高的背景下，乡镇因此就变成忙碌。

不过，这种忙碌是体制管理带来的，并不代表干部的积极：

一是从行为上看，乡镇中行为积极的是承担领导责任的主职干部和班子成员，其次是科室负责人，而不少普通乡镇干部处于“推一把动一下”状态，也有少数达到一定年龄的一般干部属于半退休状态。

二是从行为逻辑上看，这些积极的主职干部和承担岗位责任的副科级干部，也主要是从完成考核任务的角度投入工作精力。在强考核和强管理下，乡镇工作主要是落实县里各个部门安排的任务。乡镇人力物力有限，而县级几十个部门安排的任务繁多，乡镇只能按照考核压力的大小排序来确定工作的轻重缓急并投入资源。

反过来，由于乡镇人力物力被严格而精细的部门考核牵引，使得乡镇干部没有更多的精力下沉到群众去。如果乡镇有限的资源主要被投入上级考核项目中去，就必然会影响对群众的实际需求的回应。

以农业工作为例。我们曾调查的一个乡镇，取消农业税以来经过两轮机构改革，第一轮是逐步取消了七站八所，成立了农业服务中心，涉农工作人员大幅减少。不久前乡镇完成了第二轮机构改革，新成立农业农村服务中心有4个工作人员，含2个事业编的老同志，1个没有编制的聘用人员，还有1名中心主任。农业农村服务中心的大部分工作由这名主任承担并完成。

这名农业农村服务中心主任2010年大学毕业，在外工作8年后，于2018年考上乡镇公务员。他大学不是农业专业的，也从来没有接触了农业工作，工作后参与了一段时间的扶贫工作，主要是做乡镇扶贫台账工作，属于机关性质的。他在机构改革后被任命为乡镇农业农村服务中心主任，由于没有农业经验，他在一次下乡中，向同行人员询问路边油菜花与油菜籽的区别。

乡镇农业农村服务中心涉及的业务广泛且具有专业性，包括粮食补贴发放、秸秆禁烧、农机农技、畜牧养殖、农田水利等。尽管没有农业经验也不是对口专业出身的，这位农业农村服务中心主任认为“不影响工作”，原因是乡镇农业农村服务中心的大量工作需要在办公室完成，很大的精力是用于填写各种报表。很多任务接到之后，乡镇将工作表格分解到村里，再汇总上去。

实际上，这个乡镇有15万亩多耕地，是粮食主产区。然而，这样一个十分重要的农业型乡镇，涉农机构和人员却十分薄弱，没有专职的水利员、农技推广员等。我们测算了一下，如果乡镇提高农业公共服务水平，由懂水利的乡镇干部指导全镇农田水利建设和高标准农田建设，配备专职的农技员来推广最新农业技术，以及由农技员提供农业社会化服务对接，假设每亩增产十斤或增效十元，则全镇一季便可实现粮食增产150万斤或农业增效150万元。现在是一家一户的农民与市场和社会化服务对接，新技术和新品种缺乏推广前的本地试种环节，农田水利和高标准农田整治项目施工也缺乏本地经验支撑，粮食种植点多面广，农业生产有很多细节要求，乡镇的农业服务能力不足，在各种不知不觉的环节中制约了农业发展。

粮食生产、农田水利建设和农业公共服务供给，都是基础性的工作。不过，这些工作并不构成县对乡镇的主要考核，这些工作也不容易取得短期成效。这些基础性的工作虽然重要，却不是乡镇集中投入资源的方面，也不是县级集中打造的工作。

积极回应农民需求和夯实农业农村基础，与积极回应县级部门考核和考虑上级所关注，是乡镇干部两种不同的忙碌状态。以最为忙碌的乡镇主职干部来说，首先关心的避免出现一票否决的事情，不出安全生产事故、防范越级信访，完成上级各项考核指标，在此基础上，再投入一些创新创建的工作，也就是能够县内考核上“出圈”的工作。而县里对乡镇的要求也是越来越高，不仅要求乡镇做好基本工作，还鼓励乡镇主动认领任务，主动承担攻坚克难，最好是乡镇还能够自筹资金、做出特色、打造亮点、提炼出可供更上一级观摩的“经验模式”。

再者是乡镇处于忙碌状态的乡镇副职干部。乡镇副职干部是执行者，承担业务责任，在考核问责严格的背景下，诸如安全生产、综合执法、环保督查、土地图斑整治的工作让乡镇压力很大。因此，副职干部在班子分工时，都希望不分管到这些责任重大的工作。一些地区比较常见的做法是，让最新提拔的副科级干部分管安全生产工作。乡镇副职干部承担岗位责任，具体业务由相关科室和村里完成。但乡镇副职干部能够调动的人手和资源很有限，很多工作要亲自做或带着业务干部一起去完成。乡镇副职干部属于业务性忙碌，他们积极地完成上级下达的任务，对事务本身的价值、以及这些事务与群众的关系，并不做过多的考虑。

观察乡镇工作，在县级工作越来越多，要求越来越高背景下，各种考核管理技术进一步精细化，涉及过程管理和事后追责的各项机制也越来越健全，县与乡、条与块都处于快速运转状态，政策和任务在县域部门之间、科室之间、县乡层级之间分转的更加流畅。这实现了行政体制上的积极。

另一方面，从乡镇干部的心态和行为逻辑上看，这种基于高强度管理的行政体制运转，也造成了原本定位为与群众直接接触的乡镇干部，是将主要精力投入到县级下达的各种指标、考核、任务、检查中。结果是在整个乡镇中，一部分担任主要职务、承担领导责任、年轻的干部，被晋升预期所激励，还有相当一部分干部采取了减少责任或被动完成的工作方式。

从结果上看，这就出现了基层形式主义。这种积极与消极的悖反，会造成国家投入的惠农资金被低效使用，以及政府供给的公共服务与农民的需求出现了错位。

三、如何焕发乡镇干部的内在积极性

那么，乡镇干部是不是天然没有积极性？并非如此。很多乡镇干部对基层情况熟悉，为当地人，对农业农村工作知晓，愿意为群众办实事。

提升基层治理效能，释放乡镇干部的积极性，关键一点是对高强度管理逻辑进行调整，尤其要警惕各种不切实际和不顾实际的技术手段的运用，比如各种“指尖上的形式主义”、各种随意下发的报表和任务，减少县级对乡镇事无巨细的考核。

乡镇是一个行政实体，县级条线部门不能以“属地责任”为名，将所有的工作都下达到乡镇，也不能在所有的责任分解中都将乡镇框入其中。

在县乡关系中，为乡镇留一点冗余，让乡镇干部轻装上阵，使得乡镇工作真正回归为与群众打交道，让乡镇干部在组织群众、动员群众、服务群众的过程体会获得感和价值感，让乡镇干部的积极性来自于内在焕发而非外在的激励或考核。也是在这个意义上，中央提出要为基层减负。为基层减负，正当其时！

桂华 2023.12.26