袁牧 方塘智库学术委员、清华同衡规划设计研究院总规划师

文| 杜广茜 方塘智库区域战略研究中心研究员

破除区域发展的行政主导逻辑是核心

方塘城市评论：北京行政机构搬迁通州炒的沸沸扬扬。我们认为，通州对于北京人口的吸引力远不及它对于河北的吸引力。如果市政府搬迁可能会是北京“摊大饼”的城市发展模式的继续，或者在“大饼”旁边在摊一个“小饼”出来。

袁牧：现在之所以强调京津冀协同发展是有很多其他因素在里面的。把京津冀协同发展作为国家战略的原因有很多，现在中国成为世界第二大经济体这就要求她在世界上有一定的话语权和特殊的形象地位，树立一个大首都经济圈是树立国家形象地位的一种手段。再者，过去在规划城市圈的时候有一定的时序，也要有所依托。

珠三角的城市群是依托当时中国非市场经济和香港的市场经济对接的背景以及香港产业向内地转移而形成的城市群，是在国家和海外大量的资本支撑下完成的，而且它发展的时间最长，所以相对成熟，已经到了大的核心城市向周围中小城市“输血”的阶段，这样的产业转移相对良好，能够带动城市群的共同发展。

长三角城市群的发展是因为有历史上非常好的国民群体，产业基础比较好，实际的质量远超过珠三角，所以城市群体的发展质量也是比较好的。但是北京、天津、河北就不一样了，过去叫环渤海经济圈，从中国进入工业化发展时代以来京津冀都是以政治为核心逻辑的，过去的产业依附于政治，并不是自发或者产业集聚而形成的。这种模式下的城市群并不能够形成良性、互补的区域协作关系，而是核心城市不断抽取周边的“血液”。所以现在的情况就是河北很亏，形成了北京抽河北和天津的“血”，天津抽河北的“血”的状况。

于是，北京的城市发展就形成了拿河北的地，吸河北的“血”，产业往向北京集聚，人口也往北京集聚。京津冀协同发展就要真正的从行政上来打破这种界限，去掉行政上的框从而形成空间范围比较大的产业集聚，这样有利于城市、人口、产业正常的摆布。

解决北京问题的核心不在非首都职能转移

方塘城市评论：消息称北京城市的总体规划正在修改，您预判新版规划对北京城市格局会有多大的影响？

袁牧：北京的城市总体规划到了应该调整的时候了，现在建设部在抓的是2030年的总体规划。北京、上海、广州这些大城市都在纷纷进行城市规划的调整。

这项工作并不是基于京津冀协同发展而落实，当然现在会有这个因素加进去，但到现在还没有一个行政方面关于京津冀协同发展的决策出现。事实上，现在北京、天津、河北各地都在猜，都是站在有利于自己的角度去猜，做的对策也对自己有利。但是三地达成了多少共识并不为外界所知，至少目前没有任何表露。

目前并不能看到京津冀协同发展这样一个大的国家战略对城市规划会造成什么样的影响，能看到的只是中央一直在提的疏解北京非首都职能。但是我个人认为，这个命题并不能成立。首都职能是什么？它是一国行政管理的核心职能，不同的制度和管理方式对首都职能都会造成影响。如果是小政府大市场的国家，政府的管理设置、管理权限以及所涉及到的管理的领域是相对比较小的，包括行政部门的人数、业务范围、跟外界的联系都会相应的压缩，在这种情况下，很多非首都职能可以疏解出去。

但是我们现在的政府的管理模式是大中央、大管理、大集权的模式，也就是中央是无所不管的，从政策、思想到经济、产业，再到空间发展、人口所有都会涉及。这样一来，中央所在的首都就掌控着国家所有的核心资源，所有想要依托资源的产业、企业、社会机构就必须依托中央给予的资源分配和权力分配。这个权力分配和资源分配的地点就是中央所在的首都，也就是北京。为了获取资源，任何一个大企业、大社会机构就无法脱离北京。因此，解决北京问题的核心不在非首都职能转移

我们做过一个大致的考量，算来算去，最不算首都职能的就是类似清华和北大这样的大学了。可以把这些高校迁到河北去。但是北京市政府不算首都职能吗？当然算首都职能了，北京市政府核心的工作目标就是服务中央，那么放在那里便于服务中央呢？北京市政府迁址也只能算“腾笼换鸟”，但是这个笼腾的不好，鸟换的也不对。真正对城市产生很大压力的东西并没有被疏解掉，那么把北京市搬出去又能疏解多少压力呢？

在通州的城市规划中确实留了一块很大的行政办公用地，但是到底是留给中央还是北京市目前不能确定。众所周知，北京市区到通州的交通是非常糟糕的，搬过去是为了疏解北京的压力，但是实际会造成更大的压力，因为在北京大量的机构办事都需要跟市政府直接打交道，搬到通州的话，大量的办事人员就要往来于通州和市区，如此造成的交通压力会更大。

以行政命令纾解很可能带来更严重的集聚

方塘城市评论：北京的主体功能区分为四个部分：首都核心区、首都功能扩展区、城市新城以及生态涵养区。但是现在北京的大城市病已经非常严重，那么未来有没有可能各个区域首都服务的分量都会加重，这样会不会有利于大城市病的改善？

袁牧：我个人的理解是在顶层设计没有做出相应的变革，这种变化是不会产生的，因为它集聚的动力是非常强的，如果要让各个区域的职能得到疏解，首先要找到疏解的动力，现在并不能看到这种动力。

方塘城市评论：这个动力可以是行政命令。

袁牧：但是所有的行政命令下的疏解指令并不一定会被执行，因为各个机构、企业、产业为了正常运作或者是活下去都只能抵抗这种行政命令。要么是表面上做到疏散了，但实际上更加严重地聚集了。举个例子，北京过去有很多的地方驻京办，如果不搞清楚驻京办存在的原因而去撤销的话即使表面撤消了，可是暗地里它们会以另外的形式存在。

多中心模式不是解决北京城市问题的根本

方塘城市评论：对比上海，您认为北京的大城市病和它的单中心模式有没有必然的联系？

袁牧：准确地说，上海也不是多中心模式。这种单中心的情况是我们国家的制度造成的，也就是北京的这些职能是无法分离。因为要做到多中心，首先政治、社会、经济、文化职能是可以互相分离的。如果无法分离就只能是一个中心，造成北京大城市病的根本原因就是这些集聚的要素存在摩擦和分歧。

上海比北京好的一点是它不是一个政治中心，它的产业和人口集聚不是依托政治，所以上海的问题较北京要好解决一点。

方塘城市评论：那么您认为未来北京的城市结构会不会走向多中心？

袁牧：如果是基于解决问题需要的话，向多中心发展是必然。但是，现实条件是否支撑多中心呢？规划是可以做到的，沿着四环五环规划多个疏解中心城区职能的功能区，但是要考虑现实因素问题就来了：

第一、公共交通压力就会大大增加，有没有条件解决多中心布局后环线上的交通问题需要考虑。

第二、北京市有没有实际的土地支撑。多中心在功能上是要有置换的，这种置换是靠市场还是政府？靠政府的话有多大的力量去落实？靠市场的话市场有没有这样的条件？

第三、已经集聚在三环以为的产业、企业、结构、人口愿不愿意搬离？

第四、新形成的功能核心能否为它核心内部的就业、就学提供一个良好的支撑。

这种格局不是靠土地和政策就能解决的，要为功能中心的人口提供他们愿意搬离的生活环境以及承载互相往来的公共交通。还有公共服务的要素需要考虑，现在北京所有的优质公共服务都集聚在三环以内，望京和回龙观修建了这么多年都没有一个真正意义上的优质公共服务资源搬过去。像大型的医院、好的中小学这些最基本的优质资源都没有输送过去怎么做到真正的疏解呢？

方塘城市评论：在北京城市规划中重点规划的几个新城：通州、顺义、昌平、大兴，您更看好哪个的发展？哪个最有可能成为北京的城市副中心？

袁牧：目前来看，都不太可能。北京市抑制不了人口的输入，也抑制不了产业和用地的填充。长期以来，北京已经饱和，但是疏解起来却不是那么容易。现在的这几个卫星城交通、土地、公共设施、优惠政策这些条件都是一样的，相对来说都同质化了。唯一的区别是谁处上风上水，但是北京目前的大气环境并不能让哪个卫星城的区位成为优势了。

如果真正形成的这样多中心的格局的话就可以针对不同区域有不同的思考了，但是目前没有这种多中心的条件。

方塘城市评论：您怎么看2004版的《北京城市总体规划》中提出来的“两轴—两带—多中心”的格局呢？我也听到一些声音提出这种“点轴”理论已经过时了，应该形成网状化的城市格局，您认为呢？