导    读

今冬的雾霾，成色更灰，来势更汹。

本月，京津冀三地多名律师起诉北京市、河北省、天津市政府，要求确认三地政府不正确履行空气污染的防治责任违法、并责令其在合理期间把空气质量治理至平均良好状态。

对待雾霾，我们的法律手段还有哪些？

今年7月在山东德州宣判的“全国首起雾霾案”或许可以提供参考。

作为“全国首例直指雾霾的环境民事公益诉讼”，该案有三个焦点问题，值得我们关注：

1、该案的原告中华环保联合会，系依法成立社会公益组织，这与一般意义上民事诉讼主体有别。《环境保护法》第五十五八条规定， “对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”

2、该案系通过民事判决而非行政处罚的方式认定被告存在环境污染侵害行为，并依据《民法通则》、《环境保护法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等判令被告承担侵权责任。

3、该案判令被告支付的损失赔偿款项2198.36万元，并不直接支付给原告，而是支付到侵权发生地专项基金账户，用于大气环境质量修复。根据《环境保护法》等法律的规定，提起环境公益诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。这项判决内容恰好起到了防控牟利的作用。

附 案件判决书：

山东省德州市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2015）德中环公民初字第1号

原告：中华环保联合会。住所地：北京市朝阳区和平里14区青年沟东路华表大厦6层。

负责人：谢玉红，副秘书长。

委托代理人：张猛，山东康桥律师事务所律师。

委托代理人：李树森，山东康桥律师事务所律师。

被告：德州晶华集团振华有限公司。住所地：山东省德州市德城区湖滨南路55号。

法定代表人：王金平，总经理。

委托代理人：张顺华，山东铜镜律师事务所律师。

委托代理人：刘洪赞，河北合明律师事务所律师。

原告中华环保联合会与被告德州晶华集团振华有限公司（以下简称振华公司）大气环境污染责任纠纷公益诉讼一案，本院于2015年3月24日受理后，于2015年3月25日公告案件受理情况。在公告期满后，未收到其他机关或社会组织参加诉讼的申请。本院依法组成合议庭，于2016年6月24日公开开庭进行了审理，原告中华环保联合会的委托代理人李树森、张猛，被告振华公司的委托代理人张顺华、刘洪赞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告中华环保联合会诉称，振华公司原有三条浮法玻璃生产线，1#线已于2011年全面停产，2#线、3#线因玻璃生产特殊工艺要求及冬季供暖，一直继续生产，振华公司虽已投入资金建设了两线脱硫除尘设施，但2#、3#线两个烟囱向大气长期超标外排放污染物，造成了严重的大气污染，严重影响了周围居民生活，被环境保护主管部门多次处罚后仍未整改，继续超标向大气排放污染物，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，特提起诉讼，请求法院判令：一、被告立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动；二、被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元（按照被告大气污染防治设施投入及运营的成本计算得出）；三、被告赔偿因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元（以10万为基数，自2015年1月1日开始暂计算至2015年3月19日）；四、被告在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉；五、本案诉讼、检验、鉴定、专家证人、律师及诉讼支出的费用由被告承担。上述第二、三项诉讼请求中的赔偿款项支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染的治理。后原告中华环保联合会将诉讼请求第二项变更为判令被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2746万元。

被告振华公司答辩称，一、被告已经停止侵害；二、原告所诉因果关系难以判定，大气污染是动态的，无法确定大气污染是由被告一家企业造成的；三、对原告单方作出的鉴定评估意见不认可，原告所诉损害赔偿金额及要求在媒体公开道歉没有事实依据，原告在索赔时应当考虑被告已经实际投入的运营成本；四、同意原告要求被告将赔偿款项放置专项财政账户的诉讼请求。

经审理查明，原告中华环保联合会于2005年4月22日经民政部登记注册，宗旨为围绕可持续发展战略，围绕实现国家环境保护目标，围绕维护公众环境权益，发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用，推动资源节约型、环境友好型社会建设，推动中国及全人类环境事业的进步与发展。业务范围：围绕国家环境与发展的目标和任务，充分发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用，为各级政府及其有关行政主管部门提供决策建议；组织开展环境与发展论坛、环保新技术推介等活动，受政府委托承办或根据环境保护需要开展相关成果展览，推动资源节约型、环境友好型社会建设；组织开展维护环境权益的理论研究和实践活动，积极推动维护环境权益的立法和执法，建立健全环境权益保障体系，为环境权益受到侵害的弱势群体提供法律帮助，维护其合法环境权益；开展环境领域公众参与、社会监督，多渠道多角度为环境领域公众参与和社会监督创造条件，构建环境领域公众参与和社会监督的平台；开展环境政策、法律、法规和环保科技咨询服务；开展环境保护的宣传教育活动，普及环境保护和维护环境权益知识，提高全民的环保意识和环境维权意识；组织开展国际民间环境交流与合作，接受委托，组织和承担环境保护国际合作项目；开展环境公益活动，促进环境公益活动社会化，承办政府及有关组织委托的其他工作。经民政部年度检查，2009年度合格、2010年度合格、2011年度基本合格、2012年度基本合格、2013年度合格。原告中华环保联合会提供了2009年至2013年各年度工作报告，内容主要体现从事环境问题调研、提供环境保护咨询服务、承接国家课题、召开理论研讨会、交流会，并声明自成立以来无违法记录。

被告振华公司成立于2000年，经营范围包括电力生产、平板玻璃、玻璃空心砖、玻璃深加工、玻璃制品制造等。2002年12月，该公司600T/D优质超厚玻璃项目通过环境影响评价的审批，2003年11月，通过“三同时”验收。2007年11月，该公司高档优质汽车原片项目通过环境影响评价的审批，2009年2月，通过“三同时”验收。

根据德州市环境保护监测中心站的监测，2012年3月、5月、8月、12月，2013年1月、5月、8月，振华公司废气排放均能达标。2013年11月、2014年1月、5月、6月、11月，2015年2月排放二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘存在超标排放情况。德州市环境保护局分别于2013年12月、2014年9月、2014年11月、2015年2月对振华公司进行行政处罚，处罚数额均为10万元。2014年12月，山东省环境保护厅对其进行行政处罚。处罚数额10万元。2015年3月23日，德州市环境保护局责令振华公司立即停产整治，2015年4月1日之前全部停产，停止超标排放废气污染物。原告中华环保联合会起诉之后，2015年3月27日，振华公司生产线全部放水停产，并于德城区天衢工业园以北养马村新选厂址，原厂区准备搬迁。

本案审理阶段，为证明被告振华公司超标排放造成的损失，2015年12月，原告中华环保联合会与环境保护部环境规划院订立技术咨询合同，委托其对振华公司排放大气污染物致使公私财产遭受损失的数额，包括污染行为直接造成的财产损坏、减少的实际价值，以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用进行鉴定。2016年5月，环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心根据已经双方质证的本院调取的证据作出评估意见，鉴定结果为：振华公司位于德州市德城区市区内，周围多为居民小区，原有浮法玻璃生产线三条，1#浮法玻璃生产线已于2011年10月全面停产，2#生产线600t/d优质超厚玻璃生产线和3#生产线400t/d高档优质汽车玻璃原片生产线仍在生产。1、污染物性质，主要为烟粉尘、二氧化硫和氮氧化物。根据《德州晶华集团振华有限公司关于落实整改工作的情况汇报》有关资料显示：截止2015年3月17日，振华公司浮法二线未安装或未运行脱硫和脱硝治理设施；浮法三线除尘、脱硫设施已于2014年9月投入运行；2、污染物超标排放时段的确认，二氧化硫超标排放时段为2014年6月10日-2014年8月17日，共计68天，氮氧化物超标排放时段为2013年11月5日-2014年6月23日、2014年10月22日-2015年1月27日，共计327天，烟粉尘超标排放时段为2013年11月5日-2014年6月23日，共计230天；3、污染物排放量，在鉴定时段内，由于企业未安装脱硫设施造成二氧化硫全部直接排放进入大气的超标排放量为255吨，由于企业未安装脱硝设施造成氮氧化物全部直接排放进入大气的排放量为589吨，由于企业未安装除尘设施或除尘设施处理能力不够造成烟粉尘部分直接排放进入大气的排放量为19吨；4、单位污染物处理成本，根据数据库资料，二氧化硫单位治理成本为0.56万元/吨，氮氧化物单位治理成本为0.68万元/吨，烟粉尘单位治理成本为0.33万元/吨；5、虚拟治理成本，根据《环境空气质量标准》、《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》，本案项目处环境功能二类区，生态环境损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，本报告取参数5，二氧化硫虚拟治理成本共计713万元，氮氧化物虚拟治理成本2002万元，烟粉尘虚拟治理成本31万元；鉴定结论，被告企业在鉴定期间超标向空气排放二氧化硫共计255吨、氮氧化物共计589吨、烟粉尘共计19吨，单位治理成本分别按0.56万元/吨、0.68万元/吨、0.33万元/吨计算，虚拟治理成本分别为713万元、2002万元、31万元，共计2746万元。

在本案审理过程中，原告中华环保联合会申请环境保护部环境规划院专家吴琼出庭，就二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘超标排放给大气造成的损害、污染物排放时间、污染物排放量、单位治理成本、虚拟治理成本、生态损害赔偿数额的确定以及被告投入运营设备是否会对虚拟治理成本产生影响提出专家意见，本院予以准许。吴琼认为，二氧化硫、氮氧化物以及烟粉尘是酸雨的前导物，超标排放肯定会对财产及人身造成损害，进而对生态环境造成损害，使大气环境的生态服务价值功能受到损害，影响大气环境的清洁程度和生态服务价值功能；因被告单位项目区域周围多为居民社区、属于环境保护域内保护的敏感点，按照环境损害评估推荐方法虚拟治理成本可取3-5倍，可取较高值为参数5；被告已经投入的运营设备对虚拟治理成本的计算不会产生影响，且虚拟治理成本中不包含惩罚性赔偿因素。

另查明，原告中华环保联合会支付技术咨询合同费用10万元；原告中华环保联合会与山东康桥律师事务所于2016年4月20日订立委托代理合同，约定按照诉讼标的2746万元计算代理费，为436100元，但未提交交款凭证或发票，原告中华环保联合会亦承认至开庭之日该费用未发生；原告中华环保联合会主张为诉讼支出交通住宿等费用1万元，但未提交支付凭证。

还查明，被告振华公司曾分别与德州峰骋液压机械有限公司、张家港市锦明环保工程装备有限公司、德州海山水电暖设备安装有限公司等公司订立施工合同或购销合同，就2#生产线、3#生产线脱硫除尘项目供货、施工、安装、制作等进行了约定，各合同约定价款总计为1815万元，被告振华公司要求将此费用从赔偿数额中扣除。

以上事实，有中华环保联合会章程、声明、2009年度-2013年度报告书、振华公司600t/d优质超厚玻璃生产线项目环境影响评价报告表及审批意见、振华公司高档优质汽车玻璃原片项目环境影响报告表及审批意见、振华公司600t/d优质超厚玻璃生产线项目及天然气替代重油燃烧节能改造工程竣工环境保护验收监测表及审批意见、振华公司高档优质汽车玻璃原片项目竣工环境保护验收监测报告表及验收的批复、振华公司废气监测报告、德州市环境保护局行政处罚决定书、技术咨询合同、鉴定评估意见、合同、调查笔录、庭前会议笔录、勘验笔录及开庭笔录在卷证实。

本院认为，根据双方的起诉与答辩，双方争议焦点为：一、本案原、被告主体是否适格？二、被告振华公司应承担何种民事责任，损害赔偿数额如何计算？

关于焦点一，本案原、被告主体是否适格？

《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。原告中华环保联合会系2005年4月22日在民政部登记成立的社会组织，自登记之日至本案起诉之日成立满五年，从事环境保护公益活动满五年，并无违法记录。庭审中，被告振华公司对原告中华环保联合会作为环保公益组织提起本案诉讼亦无异议。因此，原告中华环保联合会是本案的适格主体。

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称环境民事公益诉讼司法解释）第一条规定，法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理；第十八条规定，对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

本院认为，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为可以视为是具有损害社会公共利益重大风险的行为。被告振华公司超量排放的二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘会影响大气的服务价值功能。其中，二氧化硫、氮氧化物是酸雨的前导物，超量排放可至酸雨从而造成财产及人身损害，烟粉尘的超量排放将影响大气能见度及清洁度，亦会造成财产及人身损害。被告振华公司自2013年11月起，多次超标向大气排放二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘等污染物，经环境保护行政管理部门多次行政处罚仍未改正，其行为属于法律规定的“具有有损害社会公共利益重大风险的行为”，故被告振华公司是本案的适格被告。

关于焦点二，被告振华公司应承担何种民事责任，损害赔偿数额如何计算？

根据环境民事公益诉讼司法解释十八条的规定，环境民事公益诉讼案件承担责任的方式包括六种：停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉。原告中华环保联合会关于被告振华公司立即停止超标向大气排放污染物以及在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉的诉讼请求于法有据。根据本院查明的事实，被告振华公司已于2015年3月27日放水停产，停止使用原厂区，可认定被告振华公司已经停止侵害。环境权益具有公共权益的属性，从经济学角度而言，环境资源是一种综合性的财产，在美学层面上，优良的环境可以成为人的精神活动的对象，因被告振华公司超标向大气排放污染物，其行为侵害了社会公共的精神性环境权益，应当承担赔礼道歉的民事责任。

关于生态损害赔偿费用。为证明被告振华公司因其行为应当承担的生态损害赔偿数额，原告中华环保联合会以双方提交的证据以及本院向环境保护机关调取的证据为依据，委托环境保护部环境规划院进行鉴定评估，经评估，二氧化硫单位治理成本为0.56万元/吨，超标排放255吨，虚拟治理成本为142.8万元（0.56万元/吨×255吨）；氮氧化物单位治理成本为0.68万元/吨，超标排放589吨，虚拟治理成本400.52万元（0.68万元/吨×589吨）；烟粉尘单位治理成本为0.33万元/吨，超标排放19吨，虚拟治理成本6.27万元（0.33万元/吨×19吨）。

本院认为，一、原告中华环保联合会提交的鉴定评估报告虽系单方委托作出，评估机构具有法定资质，评估事项与待证事实有关，评估依据均已经过原、被告双方的质证，具备证据的真实性、客观性、关联性，且被告振华公司未举出相反证据推翻该鉴定评估报告，本院认为该报告可以作为认定事实的依据；

二、根据德州市环境保护局《关于德州晶华集团振华有限公司高档优质汽车玻璃原片项目环境影响评价执行标准的意见》、《环境空气质量标准》（GB3095-2012）、《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》的规定，利用虚拟治理成本法计算得到的环境损害可以作为生态环境损害赔偿的依据，被告振华公司所在区域为空气功能区为二类，按照规定，环境空气二类区生态损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，本院认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额，即：2198.36万元（142.8万元×4+400.52万元×4+6.27万元×4）；

三、《中华人民共和国侵权责任法》第六十六条规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第七条规定，污染者举证证明下列情形之一的，人民法院应当认定其污染行为与损害之间不存在因果关系：（一）排放的污染物没有造成该损害可能的；（二）排放的可造成该损害的污染物未到达该损害发生地的；（三）该损害于排放污染物之前已经发生的；（四）其他可以认定污染行为与损害之间不存在因果关系的情形。被告振华公司主张因其已投入脱硫设备，运营成本1815万元，应当据此减轻责任。

本院认为，鉴定评估报告是对被告振华公司现有脱硫、除尘设备予以确认的情况下对污染物超标排放量及治理成本进行了认定，被告振华公司该项请求不属于法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，故对被告振华公司该项抗辩本院不予认可。

关于原告中华环保联合会要求被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元。本院认为，原告中华环保联合会该项诉讼请求的依据是《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条及《中华人民共和国环境保护法》第五十九条，该两条规定的是行政处罚而非民事责任，且环境民事公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿，故原告中华环保联合会该项诉讼请求法律依据不足，本院不予支持。

关于原告中华环保联合会“增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动”的诉讼请求，因该项诉讼请求不属于环境民事公益诉讼司法解释规定的承担责任的方式中的任何一种，加之被告振华公司已经放水停产，原厂停止使用，另选新厂址，故对原告中华环保联合会该项诉讼请求本院不予支持。

关于评估费用、律师费以及为诉讼支出的其他合理费用问题。根据环境民事公益诉讼司法解释第二十二条规定，原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以予以支持。原告中华环保联合会主张的评估费用10万元，属于为诉讼合理支出，本院予以支持；其主张律师费40万元及其他诉讼支出费用1万元，原告中华环保联合会承认关于律师费仅订立委托合同，未实际支付，且未就诉讼支出1万元提交支付凭证，关于此项请求本院不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第一百二十四条、《中华人民共和国侵权责任法》第六十六条，《中华人民共和国环境保护法》第五十八条，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条、第二条、第十八条、第二十条、第二十二条、第二十三条判决如下：

一、被告德州晶华集团振华有限公司于本判决生效之日起30日内赔偿因超标排放污染物造成的损失2198.36万元，支付至德州市专项基金账户，用于德州市大气环境质量修复；

二、被告德州晶华集团振华有限公司在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉；

三、被告德州晶华集团振华有限公司于本判决生效之日起10日内支付原告中华环保联合会所支出的评估费10万元；

四、驳回原告中华环保联合会其他诉讼请求。

如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费182000元，由被告德州晶华集团振华有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日之内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

审　判　长　　刘立兵

代理审判员　　张小雪

代理审判员　　高晓敏

二〇一六年七月十八日

书　记　员　　王　洁