简评废除OPT延长案: 华盛顿州技术工人联盟与国土安全部的较量
摘要: 原告华盛顿州技术工人联盟，是1998年由微软公司的一些合同工在华盛顿州成立的一家工会组织，其宗旨主要就是抵制来美工作的外国技术人才。2014年该组织在华盛顿特区联邦地区法院提起诉讼，要求废除国土安全部早先颁布 ...
 简评废除OPT延长案: 华盛顿州技术工人联盟与国土安全部的较量 作者：黄璟 华盛顿国际商会／无锡同乡会特约作者，美利坚大学华盛顿法学院法律博士生 一、涉案各方介绍 1. 原告：华盛顿州技术工人联盟（Washington Alliance of Technology Workers 2. 被告：联邦政府国土安全部 (US Department of Homeland Security, DHS) 3. 初审法院：华盛顿特区联邦地区法院 (US District Court for District of Columbia) 4. 初审法官：艾伦·休维尔（Judge Ellen Segal Huvelle） 二、案情介绍 原告华盛顿州技术工人联盟，是1998年由微软公司的一些合同工在华盛顿州成立的一家工会组织，其宗旨主要就是抵制来美工作的外国技术人才。2014年该组织在华盛顿特区联邦地区法院提起诉讼，要求废除国土安全部早先颁布的对外国留学生毕业后提供12个月的OPT（实习期）和对STEM专业（含科学、技术、工程和数学等）留学生附加的17个月OPT延长期（STEM Extension）两个规定。8月12日，法院以“没有实际受损”（no injury in fact）为由驳回了废除12个月OPT的请求。但是，法官认为原告因为17个月的STEM专业OPT延长期而面临和F-1签证持有者的直接就业竞争，因此遭受到了实际损害。所以本案的焦点就在于是否废除理工科留学生17个月的OPT延长期，即STEM Extension。 OPT: Optional Practical Training, 指给F-1签证持有者在留学毕业之后可继续在美国停留12个月的工作实习许可，于1947年即已开始实施。 STEM Extension: 额外允许理工科专业的F-1签证持有者有17个月的工作许可，也就是科学、技术、工程和数学等专业的外国留学生毕业后共可获得29个月的工作许可，于2008年开始实施。 三、原被告主要观点分析 1. 原告：被告在2008年颁布实施的17个月的STEM Extension没有经过公示和听证（notice and comment）程序，违反了程序正义规则。 2. 被告：STEM Extension的颁布适用“紧急情况下的例外”（emergency exception）。根据联邦行政程序法（Administrative Procedures Act)的规定，在紧急情况下，行政机关颁布行政条例可以不经过公示和听证程序。 四、法院意见 艾伦·休维尔法官认为被告提出的17个月的STEM专业OPT延长期是在紧急情况下颁布的观点不成立，其“紧急情况”的认定缺乏具体理由的支撑。因此，这个延长期应当被废止，但考虑到即时生效会造成严重的混乱（包括上万的F-1签证持有者将即刻失去工作许可被遣送回国，以及雇佣这些F-1签证持有人的美国企业将会即刻失去员工），所以延迟该判决生效到2016年2月12日。同时建议国土安全部应该遵从法院判决，在这6个月内按照合法程序重新颁布对STEM专业的OPT延长期。 五、影响 目前对国土安全部来说有两个选择，上诉和不上诉。如果上诉，上诉期间STEM Extension仍将被搁置，效果相当于被废止（vacate）了。为什么是相当于废止的效果呢？因为STEM Extension是国土安全部颁布的一个积极性规则（affirmative rule），是一种给予权利的规定，在此规则下受益的是上万的STEM专业的F-1签证持有人和雇佣单位。在上诉期间（也就是争议期间），这种给予权利的规则依法将被搁置，也就是暂停给予。还有另一种消极规则（negative rule），就是限制权利的规则，情况就不同了。消极规则在上诉期间被搁置的效果就是暂停限制，也就是说暂时不再限制。所以，本案对广大的STEM Extension受益者肯定是有影响的。从2015年8月12日起到联邦上诉法院作出判决之前，国土安全部都不能继续发放新的STEM Extension。由于地区法院是联邦基层法院，因此国土安全部有可能上诉到华盛顿特区联邦巡回上诉法院。至于为什么是这个法院，会在本文第六部分详细解答。现在按照上诉的结果，分为如下两种情况： 第一种，如果上诉法院在2016年2月12日之前推翻了基层法院的判决，那么基层法院废止STEM Extension的判决就无效。但是从2015年8月12日到上诉法院推翻判决的这段时间里，STEM Extension处于搁置状态，也就是说国土安全部不会发放新的STEM Extension。 第二种，如果上诉法院维持原判，那么基层法院废止STEM Extension的判决将在2016年2月12日生效，STEM专业留学生的OPT延长期将在全美正式废止， 现有的STEM Extension 工作许可有效期到2016年2月12日也自动作废。在此情况下，如果被告选择继续上诉，则只能由联邦最高法院受理，并由联邦最高法院做出终审判决。 当然，国土安全部也可选择不上诉，服从法院判决，但在六个月内重新经过公示和听证程序等合法途径颁布新的STEM Extension（一般来说公示和听证程序为60天）。 六、最后，科普一下管辖权和判决效力问题。本案属于在联邦地区法院的联邦事务（Federal issue in federal district court），所以能够上诉的法院只有联邦地区法院所在区域的联邦巡回上诉法院（Federal Circuit Court in the Circuit where the district court is）和美国联邦最高法院（Supreme Court of the United States）。美国的联邦上诉法院一共有13个，其中华盛顿哥伦比亚特区有单独的一个巡回上诉法院，即United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit。 其余十一个按区域划分，而第十三个上诉法院是United States Court of Appeals for the Federal Circuit，由联邦关税及专利上诉法院（United States Court of Customs and Patent Appeals）和美国索赔法院中的上诉部分（the appellate division of the United States Court of Claims）合并而成，不受理普通案件。由于本案的初审法院是联邦法院，所以该案的判决效力作用于全美国五十个州。由于美国是三权分立的国家，司法权独立于立法权和行政权，政府行政机关无权干涉司法判决。希望大家理智对待，关注案件发展，等待国土安全部的下一步行动。 |
