蒋洪    广东阳春人。上海财经大学公共经济与管理学院教授，公共政策研究中心主任，博士生导师，民革中央委员，全国政协委员。曾任上海财经大学公共经济与管理学院首任院长，上海市第十一届和第十二届人大代表，中国财政学会理事。

2015年7月9日，在广州，在教育部高等学校财政学专业教学指导委员会举办的师资培训会上，见到蒋老师。他给来自全国高校从事财政学教学与研究的同行作“《预算法》修订与预算制度改革”的演讲。声音平和，语调低缓。三个多小时过去，又十分配合地应各个小群体的邀请，在会场横幅前拍合影。

我坐在教室的最后排等他。

啊，我绝不能把眼前这个笑容满面、有问必答、有求必应的老师，跟媒体报道的、跟学术界传说的那个被冠以“执拗”、“麻辣”、“怪咖”、“专业泼冷水”的形象联系起来。

蒋老师是我在上海财经大学应用经济学博士后流动站工作时的合作导师。在博士后研究工作期间，我大概一心只关心自己的研究，对与我的研究方向无关的主题知之甚少。跟蒋老师的每一次讨论，焦点都是“我的”困惑、“我的”瓶颈、“我的”想法。回广州后，也纠结于“我的”工作，对老师所思考的、所主张的、所执著的，一无所知。直到媒体上出现越来越多关于蒋老师的报道，关于他主持的“财政透明度报告”，关于他作为上海市人大代表和全国政协委员的言与行，关于他对《预算法》修订的鼓与呼，关于他的“两会日记”??。

桑丘·潘沙从不了解了堂·吉诃德的理想与信仰，是因为，他们每天经历的虽然是同一种生活，走的虽然是同一条道路，但在这个仆人眼里，只有日常琐碎的生活。

正如我。

从不了解蒋老师的另一面。

他作为公民的另一面。

财政学研究的是治国之道

上山下乡、农场种地、铁路上做工，同许许多多生于1950年代的人一样，蒋老师的青春就是那一代人典型的阅历。而立之后重返校园，遇事常想想“是不是还有另一个角度”。

蒋老师进大学后选择了财政学专业。因为，“财政学研究的是治国之道”。从本科，到硕士，到博士，一条道走到黑，1996年，他以用8年时间写出的博士论文为底本，出版了专著《财政学教程》，在当时的财政学界反响热烈。

1970年代末至1990年代，中国财政学在传统与现代之间徘徊。传统财政学理论主要来源于马克思主义政治经济学、前苏联的财政理论和财政制度、中国历代理财思想及建国以来的财政实践。它以揭示不同社会形态下的财政本质为主要目的，在内容体系上大多为性质、原则、意义、作用等所充斥，真正称得上原理、规律的东西很少，更忽视对财政应用理论和决策理论的系统分析。在研究方法上，对现代西方理论持排斥和否定态度，也忽视量的研究。

中国传统财政学的革命起因于1980年代初以来西方财政理论的传入以及国内财政改革和实践的需要。1990年代，继平新乔《财政原理与比较财政制度》、王传纶和高培勇合著的《当代西方财政经济理论》后，蒋老师主编的《财政学教程》是中国现代财政学发展的又一有影响的力作，真正将西方的公共财政理论第一次嫁接进了中国的现实。

原则上不赞成

在我们的传统里，人大代表首先似乎并不意味着责任，而是荣誉。但蒋老师不这么认为。

当蒋老师刚被选为上海市人大代表时，他将审议政府财政预算视为自己的主要责任，并期望预算报告向老百姓公布更翔实的数据，而不是统计年鉴上语焉不详的数字。他通过分组讨论发言和提交议案，要求政府细化提供给人大代表审议的各项财政预算资金，并主张无论预算内还是预算外，所有资金都要经过审议。

从1997年至2007年，蒋老师连任两届上海市人大代表，呼吁财政预算公开的议案整整提了十年，从没人意识到这将是中国经济改革的掣肘之处，到成为全社会都在讨论的焦点。十年市人大代表期间，对于政府预算报告的审议，蒋老师投的几乎全是“弃权”或者“反对”。因为，如果预算信息不够细化，人大的审查即使不是瞎蒙，也只能算是装模作样的审查。对那些看不懂的预算报告，他不愿选择“原则性赞成”，而是选择“原则上不赞成”。

《中国财政透明度报告》

曾有学者调侃说，三明治和汉堡包，是西方人发明的食品，夹在中间的，是牛肉还是其他东西，一目了然，它们体现的，是西方人追求清晰透明的文化。而馅饼、汤圆、饺子，作为中国人的食品，连最敏锐的眼睛，也不能看见被包在里面的是什么，它们体现的，是中国人含蓄模糊的精神。一个西方人与中国人打交道，单靠眼睛远远不够。所以，西方人往往抱怨，中国缺乏透明。

不幸的是，多年来，在财政信息公开方面，我们确实缺乏透明。

2015年10月31日，上海财经大学公共经济与管理学院对外发布《2015年财政透明度报告》。该报告综合了财政部统一编发的财政决算报表、各省份政府官方网站、财政年鉴、报纸杂志等渠道的公开内容，从一般公共财政决算、政府性基金决算、政府资产负债、态度与责任心等9大项、166个方面进行评估打分。

这是自2009年以来的第7份中国财政透明度报告。2009至2015年，纳入统计的31个省份财政透明度平均分依次为21.71、21.87、 23、25、30、32.68和36.04分。

2008年5月，《政府信息公开条例》实施，“财政预算公开”被纳入了政府主动公开信息范畴。正是以此为契机，蒋老师发起了一个观察中国31个省级政府财政信息透明度的项目。课题初始，许多政府及职能部门不愿意配合，许多学界人士也不理解为什么要做这样一件吃力不讨好的事情，当时很少有人意识到，财政信息公开是现有政治体制下关住权力最好的一个制度笼子。

现在，这项研究，在实务界与学术界，影响越来越大，从2015年报告发布后各大经济媒体与网络平台的推送即可看出。越来越多的政府部门愿意配合“蒋洪类申请”，并关注其在财政透明度榜上的排名；越来越多的学者将该成果运用于公共治理、政府绩效、纳税遵从等问题的研究。

更重要的是，蒋老师启动的这项研究，与经济社会领域的其他改革一起，推动了政府财政信息透明度的提升。

▲  蒋洪到河南焦作调研。

提高财政透明度，保障人民的知情权

2008年，蒋老师开始担任全国政协委员。第一次来北京开两会，他将憋了多年的话都写进了发言稿——《阳光财政，我盼得头发都白了》。但遗憾的是，没有获得发言机会。确实，在呼吁政府预算公开的十多年里，蒋老师的头发由黑变白，现在，光头已经成了在人群中一眼认出他的标志。

2009年“两会”，因为他的《财政透明度报告》，蒋老师被邀请在大会发言，他把半年来的调查写进了前一年的发言稿里，重新取名《提高财政透明度，保障人民的知情权》，获得掌声无数，并被称为“麻辣委员”。

蒋老师说：“知情权是人民最基本的权力，也是人民所有其他权力的基础。知情，不单单是指让老百姓知道，政府要求公众做什么，更为重要的是，要让公众知道，政府在做什么……人民当家作主必须有一个公开透明的财政。”

财政的不透明对我国的经济发展、社会和谐和法治建设已经产生了严重的危害，他在发言中建议加强各地政府信息公开机构建设，通过各种媒体，向公众报告财政信息。

提高财政透明度必须要有法律的保障，他建议修订《预算法》，明确规定财政信息“以公开为原则，不公开为例外”，公开包括一般政府基金、社会保障基金以及国有企业基金在内的所有公共资金，公开收支科目规定的类、款、项、目及至具体项目各个层次的信息，并对所公布信息的真实性、准确性、完整性、具体性和及时性负责。

在发言的最后，蒋老师说：“实现财政透明度的目标不需要很多成本，现代科学技术和经济的发展，已为政府信息公开提供了充分的物质条件。现在，更需要的是制度变革的勇气、决心，和对全体人民负责的精神！”

6年过去了，这个发言的视频仍在网上，仍在被无数的人点击，仍在激起每一个公民的思考。

预算立法必须体现

人民当家作主的宪法精神

2014年8月31日，第十二届全国人大常务委员第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。历经10年，跨3届人大，4易其稿，征集3.4万多条公众意见……从第一次审议到最终获得通过，《预算法》的修订费尽周折、历尽坎坷。期间，各方围绕利益，展开了激烈的博弈。预算公开、预算审查、地方债务等条款，都是经过反复的协商、激烈的争论以后才形成共识的。

蒋老师一直认为，预算立法必须体现人民当家作主的宪法精神。《预算法》修订的实质是，让公共资金的使用反映公众的意愿。

蒋老师曾在有关《预算法》修订的提案中提出以下建议：

一是为了保障预算过程中公民的各项基本权利，需要强化各级人民代表大会的审批和监督权，规范政府的预算行为。

二是加强财政预算的完整性。《预算法》要将一切收支定义完全，并把资产负债完全涵盖，从而不折不扣地将政府全部收支和资产负债纳入财政报告和监督体系。

三是为了保证公开透明的落实，应对公开的时间、内容、方式有明确的法律规定。

四是各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，收入编制应到目，支出应按功能分类编制到项，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列编报项目预算。

五是审批前的支出授权和预算变更，原则上应该是审批后才能支出，并限制行政部门的预算调整权。

现在，对照新修订的《预算法》，我们看到，这些建议大部分被采纳。我们相信，那些未被采纳的部分，将是未来预算制度改革讨论的焦点。

国不以利为利，以义为利

2015年11月初，我给蒋老师打电话，问他最近在思考财税领域改革中的哪些问题。

“政府与市场”，他不假思索地回答。

这真是个令学界争论不停令政府不愿争论的问题！

2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

“国不以利为利，以义为利。”《大学》最后一句话如是说。

在蒋老师看来，处理好市场与政府的关系，应坚持市场是基础。同时，应重点关注以几个问题：

一是政府的越位与缺位需要反思。“让市场发挥决定性作用”，这本身就是对现实的判断，也就是说在我国，市场发挥的作用还不够，政府职能在某些方面已经超越边界。上个世纪八九十年代，我们在改革中就形成了一个共识和基本判断，可以通过市场竞争的经营性活动，政府不应该介入。而目前，国有企业的经营范围似乎并没受到这一基本原则的限制，国企随意进入任何一个可以赚钱的领域。

二是资金在公共部门与私人部门的分配应规范。现在，我国的一般公共预算、政府性基金和社会保障基金等对纳税人来说负担很重，十八届三中全会也提出要“稳定税负”。如果过多资金集中在政府或政府所拥有的机构、企业手中的格局得不到相应调整，市场起决定性作用就会变成一句空话。

三是税收结构应调整。税收除带来财政收入外，也有调节收入分配的作用。中国的税制结构在调节收入分配上的作用有限，甚至出现逆向调节的作用。由于中国税制以流转税为主，按比例纳税，低收入者负担得更多，应该增加直接税的比重。

四是支出结构应注重基本公共服务，应提高与老百姓生活息息相关的支出，减少行政领域的支出和经营性领域的支出。

五是应重点保障财政决策的合理性，应强调决策的公开、透明和民主，强调公民与人大在整个财政过程中的作用。各项支出，应通过人大的审批程序进行，人大的预算决策必需要权威性。

一如既往，蒋老师不想在细节问题上纠缠。因为，他说：“财政问题的重点是形成公共决策的制度和政策制定的过程，具体的对策与政策并不是关键。制度是产生政策的机器。如果你站在一个破机器边，就算一千遍一万遍地表达你的良好愿意，也无济于事。想想，社会变好了，是我们学者唠叨一个又一个对策的结果，还是制度改变的结果？而且，不改变制度，永远不能实现财政公平与效率。这就像分配一篮子水果，发言权最多的人，得利一定最多。如果有人不在场，他的利益就得不到保障。以缺位与越位为例，整体上说，除了雷锋，老百姓做自己的事情，从不会越位与缺位。如果有一个好的制度能保证老百姓被充分代表，充分参与，通过缺位保证越位的以权谋私行为就不可能发生。”

想起我在中学时，曾做过一篇英语阅读理解，大意是说，一个男人的钥匙掉了，在路灯下找啊找。邻居问他，你的钥匙掉在这里了吗？他回答，没有，钥匙掉在天井里了。那你为什么要在这里找呢？他理直气壮地回答，因为，这里有灯。

这可笑的男人！当时，我一边读一边想。

现在，我，以及我们中的大多数人，就跟这个故事里的男人一样，不厌其烦地讨论着具体的财政政策，不去关心形成政策的过程和制度，只因为，这是个灯火通明的地方。而一直在灯光还没照耀到的地方为促进制度的民主决策与公共参与而执著努力的蒋老师，才是那个真正想找到钥匙的人。

税收法定的方式应

自然延伸到收费领域

我国在2013年十八届三中全会、2014年四中全会都明确提出来，要落实税收法定原则，且在2020年全面落实。

针对税收法定，蒋老师提醒我们注意以下几个问题：

一是税收法定既包括税种的开征与停征，也包括税制各要素的调整，如纳税人、征税对象、计税依据、税率等，尤其是作为核心要素的税率，一定要法定，不能有灵活性。全国人大的权力如果仅仅限定在开征、停征以及笼统的税收征管上，那么，税收立法权又回到了行政部门手里，这种“特权”不仅会导致纳税人利益受损，还会造成潜在的贪污腐败和权力滥用。

二是所有税收制度应由社会公众充分讨论，经人大批准，立法后再施行。我国现行的大部分税种都是国务院暂行条例来制定的。这个依据是1985年全国人大给国务院的授权，当时是出于改革和发展的需要。现在由社会公众充分讨论再经人大批准立法的税收法定条件已经成熟了。因此，除了新税种的征收，国务院已经制定的税收条例也应该重走全国人大的正式立法程序，这才具有真正意义上的税收法定。

三是税收法定的方式应自然延伸到收费领域。税与费作为政府的两种收入形式，是可以互相替代的。如果收费无需人大审批，税收法定也是残缺的。因此，政府收费，特别是重大的收费决定，如社会保险基金的标准、普遍存在的公共事业与行政性收费等，都应由人大审批。

四是税收法定中的公开讨论不只是形式问题，不是只开个座谈会，小范围内公开就行了，不是原来的走走过场就算了。是否合理，应由老百姓决定，应该允许有不同意见，充分交流意见后再交人大审批。

对于最后一点，蒋老师曾就“协商民主”发表过类似看法。他一向认为，民主是人民当家作主，应该让人民的意志去决策。因此，协商民主就意味着，一是要容纳不同的意见，让不同意见充分对话，二是重视民意，即要按照大多数人民的意愿来决策。协商的过程并不是“你要说让你说，你说完了以后怎么办还是我来定”。

愿他，不再孤独

在生活中，蒋老师不是一个爱讲话的人，更不会言辞激烈。他喜欢说“我想听听你们的意见”，因此，他总是静静地听别人讲话。

他也是一个怕给别人带来麻烦的人。在担任全国政协委员的8年时间里，他交的提案从未与别人联名，他担心给那些有职务的委员们招来麻烦。他写的那些提案，往往都涉及到法律与制度设计等顶层的一些问题，那些跟他联系的某某部门的普通工作人员，对解决这些问题是无能为力的。蒋老师说，虽然大多数情况下，他对这些工作人员回复的内容并不满意，但不想为难他们，常常一分为二地说：“你们的工作态度非常好，非常认真，我很满意，但是我对你们回复的内容很不满意。”因为，蒋老师觉得，虽然那些试图获得他的理解、态度诚恳、积极认真的工作人员无力决定提案中提到的事情，但这样说可以让他们回去有个交代，能把事情责任分清楚。

但是，作为知识分子、人大代表、政协委员，他却是一个爱讲话又不怕麻烦的人。

他要说一个有责任心的公民该说的，他也要做一个不怕麻烦的公民该做的。

在2015年7月的那次演讲中，在最后的问答环节，蒋老师说：“检验一个社会成熟的标准是，你在多大程度上能坚持自己的理念，而不屈服于眼前利益。”

我们给他热烈的掌声。

不过，我很担心，虽然，我们在这个讨论、发现和分享真理的课堂上听得津津有味，但是，一下课，很可能又纷纷回到各种陈词滥调，好像从来没有听过蒋老师的课，好像真理在我们身上没有起任何作用。

太多时候，真理让人感觉亲切，但似乎是外在的东西，陈词滥调则仿佛是从人们的心底流淌出来的。

普及真理比发现真理更难。

也许，这就是为什么，一直坚持自己理念的蒋老师，曾对媒体说，“有的场合我会有孤独感”。

财政透明的动力不仅仅来自政府，更为重要的是来自社会公众。也只有政府的权力真正来自公众，政府才会有更强大、更持久的动力。而这，需要更多的学者，更多的人大代表、政协委员，以及大街上的你和我，关心公共事务。

当中国有越来越多的人，愿意超越各种陈词滥调，超越琐碎的日常生活，愿意做一个合格的公民时，蒋老师，这个把自己的微博命名为“公民蒋洪”的人，他将不再孤独。

作者：余英（暨南大学财税系）

来源：《广东地方税务》